天子富有四海、以天下为家，那么他便不得私敛财物，更不得挥霍无度。君主的日常用度，也非一家私事，而是公事，因此，需要接受政府的管制。
另外太祖立国后，又以分权制衡建立起政治制度。顶层设计上为防范相权独大，威胁君权，宋朝采取了三项措施。首先，把最高行政机构分为中书门下与枢密院，把原属宰相的那部分军事权力划给了枢密院。其次，增设参知政事作为副相，防范宰相专擅。另外，增设三司总理全国财政，把财权也从宰相手里分割出去。
在地方政权上，派遣文官主政州县，直接对皇帝负责，另设通判掣肘州府长官。在州府之上，派驻代表中央的路级机构，主要有漕司、宪司、仓司和帅司。前三者分别主管一路的财赋、司法与赈济，同负监察一路州县官的职责。帅司专掌一路军事和治安。作为路级机构，四司既各专其职，又相互督察，这种互相牵制的权力结构，看似叠床架屋，却使任何地方大员都不能专权独断，更不可能出现类似藩镇割据那样尾大不掉的祸患。
在这种政治制度下，形成了宋代特有的监督机制，为了防止兵权在握的武将擅权，甚至割据一方，除了采用‘兵不识将将不识兵’兵制外，往往在出兵时会遣大员或是皇帝宦官监军。在这种制度下，领兵的将领往往要看监军的脸色形势，不仅被束缚住手脚，还会延误战机，甚至影响整个战争的走势。这种血的教训在宋朝屡见不鲜，以致出现童贯这个宦官领兵作战的奇事，北宋的灭亡与这种体制不无关系。
但是赵昺却无法驳倒众臣，在南宋末的襄樊之战中正是因为吕氏兄弟的背叛才导致两淮失守，终于导致亡国。而在他们看来根本原因就是朝廷对吕文德的信任，没有依照祖制遣重臣坐镇两淮，才导致其在失去监察的情况下，欺上瞒下，不断做大，以致朝廷对其失去控制，导致了整个抗蒙战争的失败。
西川的地理位置同样重要，而重庆则扼住长江通往中下游的水路，向西可以取川蜀。众臣们以为在夺取重庆后，领兵的将领一旦有了叛心，只要控制了长江水道就可以阻挡平叛大军，向西则能占据四川，从而脱离朝廷，称王于川蜀。
当下意见相左的双方陷入了僵局，可战争的号角已经吹响，数万军兵整装待发。赵昺无论如何也不愿放弃这次机会，但僵持下去就会错过战机，而妥协他又难以接受。正在他苦思之际，王德进来称应节严和刘黻两位知事请求觐见，说是编敕初稿已经完成，请陛下御览审核。
赵昺听了会心一笑，他知道俩老头儿也定是为此事而来，毕竟僵持下去会导致矛盾的激化，这也是大家都不愿意看到的。所以才假借奉书之名前来商讨，寻求解决的方法，他当然是有请了。可没想到的是，俩老头儿还真的带来一摞书稿，他此刻哪里有心思细读，便随口让他们讲解叙述。
两人相视一笑，似并不以此为杵，由刘黻先行解说，而赵昺只能如从前一般坐下听讲。其先从中国历代政治体制严格开始讲起，这就相当于本书的前言。本质上中国古代的行政体制是中央集权的官僚政治体制，国家的行政机构是金字塔式的层级结构，地方行政机构郡、县二级都是中央在地方的派出机构，不是地方自行产生的自治机构。
在帝王制度下，如何使一个如此庞大的官僚机器能有效地运行，从春秋战国起，便成为一个摆在中国思想家面前必须面对的问题。故中国监察制度的背景和起源，便是战国时期中央集权官僚制成型以后，如何调控这个庞大官僚机器的问题。中国的传统文化，儒家是偏重于伦理观念，强调以礼治国，通过礼仪制度来确定人与人之间从家庭到国家及整个社会的等级秩序。
但这一套庞大的官僚机器自上而下如何运转，专靠礼仪制度那就显得不足了，它需要法令来统一国家各级官僚机构执行相应的政策，如何保证各级机构的官吏真正履行中央规定的政策和法令，那就把监察提到议事日程上来了。
中国传统的政治结构是三个层次：君、臣、民。其中的君，代表决策系统。臣，作为官僚机构的运行者，代表行政系统。民，是代表广大受统治管理的民众。这三者的关系，是君王通过官吏来管理民众，以使整个社会生活得以有效运行，故其行政管理结构是君管臣，臣管民……
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第1033章 另有所指（）
敕是被赵作为以法治国的基础工作，但是由于蒙元入侵，典籍基本上散失殆尽，要想完成这项工作首先就要征集旧典并加以整理。因此这项工作艰巨又繁重，他指令刘黻专门负责此事，至今已经历时近两年，但进度依然缓慢，现下也只完成总纲的草案。
按惯例草案修撰完毕，众臣商讨后定初稿，再行颁布广泛征集意见，最后再交由皇帝审阅后定稿颁行。可刘黻和应节严在这个时候就交由自己审阅，不是不行，但是赵总觉得透着古怪，就像非年非节的有人给你送礼一般。加上他以为两人是借机讨论征西之事，但他们绝口不提，又令他有些失望。
此刻刘黻说的又是老调重弹，讲到了国家的行政系统。君臣有了分工，而君如何管臣，臣的人数那么多，分布的面那么广，仅靠君王一个人是无法明察一切的，那就需要在官僚机构内部建立互相制衡的系统，而这个互相制衡的系统，相对于官僚行政系统就需要相对独立地自上而下地建立一套完整的监控系统，以便有效地调节行政官僚系统的运行，这就是监察系统。
可赵听着听着就觉得俩老头儿此时与自己讨论之事，好像醉翁之意又不在酒，似乎在给自己下套，但他一时也勘不破，只能耐着性子听。但终归心中有事，看着那尺把高的文卷，不知道要几时才能说的完，不免着急起来。
“儒家治吏，讲的是伦理，靠的官员自律，两位先生以为可对？”赵终于按捺不住，趁刘黻喝茶润嗓子的空当插嘴道。他知道有需求便有人来思考和回答这方面的问题，进而历史上也形成了不同的流派，而儒家讲的是自律，他如此问自然也有对西征另遣重臣监督有不满之意。
“陛下所言不错，但世人非圣贤，皆有趋利之心，非是仅靠自律便可解决，因而便需要有法及有司来加以限制和监控。”应节严在旁不慌不忙地答道。
“司马谈在《六家要旨》中，引《易大传》曰：天下一致而百虑，同归而殊途。此与陛下常言的依法治国并不未杵。”刘黻也接着道，“儒法二家治国只是视角不同，观念上有差异，但目标是一致的，从结果上看亦是相辅相承。而从圣王的角度讲，只是不同时期有所侧重而已。乱世的时候，为了治乱，故要有重典，偏重于法家。在治世，则偏重于儒家，强调人的道德修养。这一切都因时因地、因时而异，侧重往往也只是一时的需要。”
“嗯，两位先生所言极是，继续吧！”两个老头儿两句话便将赵的话头给打断了，只能接着听，可被怼了回来，不无郁闷。但他也知此理也对，儒法两家在社会治理上各自的视角不同，服务的对象则是相同的，它们之间在观念上有差异，各自的侧重点不同，但殊途同归。
“韩非子在《外储说右下》说：人主者，守法责成以立功者也。闻有吏虽乱而有独善之民，不闻有乱民而有独治之吏，故明主治吏不治民。说在摇木之本，与引纲之网。故失火之啬夫，不可不论也。救火者，吏操壶走火，则一人之用也，操鞭使人，则役万夫。此陛下想必也以知晓。”刘黻此时接着讲道。
“朕知道！”赵点点头，有些心不在焉地道。早在琼州，此节应节严和邓光荐都给他讲过，不过应节严侧重的是圣王之道，邓光荐则是君臣之道。
他知道这里人主便是指君王；啬夫，在古代是乡官的称谓，《管子君臣》把啬夫分为两类，吏啬夫和人啬夫，其云：“吏啬夫任事，人啬夫任教。”在汉代啬夫也是乡官的名称，有的时候县令也称啬夫，秦代有县啬夫，总之啬夫是基层政权的官吏。
韩非子这里讲的是在啬夫管辖的区域内有失火的事件，啬夫要追究他失责的行为。失火以后，官吏自己去救火，那只是你一个人的个人行为，说明你做官还没有到位，为官的责任是组织民众一起去救火，他应该“操鞭使人役万夫”，调动所有的组织资源去扑灭火灾，那才算尽职。
其观点是君王的职责在于治吏，也就是治官，不是治民。而民是由官吏去管理的，百姓哪儿出了乱子，责任在官吏，官吏有贪渎**的行为，亦不能去责怪百姓。故明主的职责是治吏而不是治民，把官治好了，社会方方面面的秩序自然也就理顺了。
“商鞅的《商君书禁使》云：上与吏也，事合而利异者也。今夫驺虞以相监不可事。若使马，马能焉，则驺虞无所逃其恶矣，利异也。利合而恶同者，父不能以问子，君不能以问臣，吏之与吏，利合而恶同也。夫事合而利异者，先王所以为端也……”刘黻见皇帝点头，又接着讲道，同时抬头看向其。
“今恃多官众吏，官立丞监，夫置丞立监者，且以禁人之为利也，而丞监亦欲为利，则何以相禁。故恃丞监而治者，仅存之治也……”赵知道其意在相询自己是否能听得懂，点点头道，又示意其可以继续。
他知道这一段话讲的道理，一是讲在国家管理上，君臣二者谁也离不开谁，这是指“事合”，然而从利益关系上不是相合的，吏谋私利，势必侵害国家公共利益。驺与虞是养马与赶马的马夫，如果马也能视、能言，那么驺虞的一切劣行恶迹便不能有任何隐瞒，故两者之间的利害关系有相反的一面，这就是所谓“合而利异者”。
商鞅，他是以这个来比喻官民的关系。官员是统治和管理民众的，官民这二者是国家行政机构必备的要素，这是讲合。然而在利益关系上，如果官员谋取个人的私利，那必然与民众的利益相对立，如果民众能视能言那么官员的任何私恶皆会被揭发出来，官员便无所逃其恶。
马是看得见，不会说话的，而百姓的眼睛是雪亮的，当然看得清，百姓的嘴也能把看到的恶事说清楚，如果放开百姓的言论，那么官吏便无所逃其恶了。那为官的怎么办呢？就只能利用在官的职能以治民，从而保全自己。
反之，如果双方的关系是“利合而恶同”，如果事情的双方利害关系完全一致的话，即使是父亲问儿子，君主问臣下，也不会道明利害关系的真相。在一个地区或者单位，官吏与官吏之间，利益关系是相通的，好恶也是相同的，故要出问题时，往往是串案、窝案。
诸如现代在一个单位内，搞的一点小金库，如果单位内的一把手在单位成员之间的分配是均衡的，大家都受益，即使那小金库的收入是非法的，在小金库内部相关人员之间，由于有共同的利益，谁也不会出头告发这件事。因此，在地方上掌握一定权力的一些部门事业单位，如果一把手作案，往往带出来班子内一批人都参与其事并利益共享，这就是串案窝案连绵不绝的原因。
商鞅的意思就是要在官僚机构系统内，要建立监察机构，必须使两者之间的利益和管辖上的隶属关系相异而不是相合，这是我们建立监察制度，组织监察机构在思想认识上最基本的前提。当然也是宋朝政治制度相互制衡的理论基础。而赵的回答也是出自商鞅之言，其所说的丞与监是地方行政机构的两个系统，丞是行政系统，监是监察系统。
丞相的行政系统，丞者承也，相者助也，是协助皇帝处理日常事务的百官之长，也就是朝廷负责日常政务的长官，郡县的地方行政长官在隶属关系上是属于丞相管辖的，而丞相任免的权力则在皇帝。另一个则是与丞相这个行政系统并立的监察系统，在地位上贰于丞相。
御史本来是皇帝左右记言记事的官员，通常是作为皇帝左右亲信发展起来的，是皇帝身旁的耳目，办理秘书事务的成员，原始的地位不高，但是与皇帝的关系比以丞相为代表的外朝更亲密一些。而丞相位高权重，不便差遣时，便让身边的御史去办一些事务，皇帝要查办的一些案子往往让御史去办，御史台的长官便是御史大夫，副职是御史中丞。
在地方上的监属于御史台管辖，故“置丞立监”是地方上两个平行的机构，丞是行政机构，监是监察机构。秦代地方行政系统是郡县二级制，郡的行政长官有守、监、尉，守是郡的行政长官，他的佐贰便是丞。监，负责地方的监察，尉是负责军兵和地方的治安。
而县一级在秦的时候，设令和丞，县令是一县之长，有时亦称县长，丞是县令的佐贰。县丞还负责县内的仓储和刑狱，大的县还有尉，县尉负责地方的治安。县一级没有监，郡的监负责属下诸县，故“置丞立监”反映了地方行政系统的两个平行的子系统，一个是行政，一个是监察，分别上属于丞相府和御史台。
中央对地方行政机构政绩的考察，亦有两套平行的体系，一是自下而上的上计制度，即地方向中央上报的年度政绩考核报告，包括户口的损益、垦田数字、赋税的收支、徭役的征派、地方的灾变及治安状况，类似于当前年终的总结。这一套上计的制度古已有之，在战国时便已实施了，但现在似乎以gdp为主了。
二是自上而下的派遣御史到地方上去巡视或巡行，由巡视的御史向中央报告地方官吏执政的状况，正如当今中央派巡视组赴全国各地视察那样，这样通过自下而上与自上而下两条渠道的考察，才能确认地方行政的状态，前者是行政系统的考核，后者是监察系统的考评。
“陛下所言不错，夫置丞立监者，且以禁人之为利也。然恃丞监而治者，仅存之治也！”应节严接过话茬道。
“嗯，秦汉置丞、监，本意是设立两个互不统属的系统，以起到相互制衡的作用，借以防止地方官员借助权力以谋私利。但由于为丞与为监者都在郡守一元化领导之下，各有自己的利益范围，那就很难起到互相牵制的作用，它的影响和作用有限，不可能实现长期而有效的管理。”赵略一沉吟言道。
“正是如此。”应节严说道，“在秦之前是地方长官亲自到朝廷上计簿，可从西汉始，郡国守相不再自行上计了，而是派遣丞或长史代替自己上计，汉代地方郡县的行政机构，专门设上计掾，汉代郡的数目比秦多了，有一百零三个郡，每年秋冬之交，上计掾到京师上计簿。”
“但郡守的升徙黜陟，皆以上计考课的次第为准，那么郡守上计的内容是否正确，丞相府无法对这一百零三个郡一一核实，而郡守与尉在地方上的权力很大，如果与监勾结一气，完全可以一手遮天，任意地营私舞弊、贪赃纳贿，中央下达的政策措施到了地方便走样了，叫作上有政策下有对策。故还需要中央政府对地方行政系统自上而下的更有效的管理，才可保障朝廷对地方的管理如臂之使指，运行自如。”
“墨子曾曰：一目之视也，不若二目之视也；一耳之