从沉怂媲械娜惹楹湍谛纳畲Φ母星椤Ｋ淙蝗嗣潜匦搿翱悸堑剿酝录搜现氐募刀市摹保魉怪傅氖悄Ω饔肭硭怪涞木赫遣瞥ぁ笆怯⒐诿拦本帜诓孔詈谩⒆钫娉系呐笥阎弧薄�39此言不虚。白宫里再也找不到比摩根索更友善的人了。
至于罗斯福，凯恩斯在旅居华盛顿的11周期间，拜会了罗斯福两次（而在此之后只见了一次，是在1944年）。他对罗斯福的评价符合他的一贯做法。当罗斯福专注于与他的交谈时，就像他5月28日第一次拜会时那样，凯恩斯感到他的对话人“身体状况极好”；而当罗斯福不再专注后，就像他7月7日第二次拜会时那样，他认为罗斯福“非常的虚弱和疲倦”。“总统身体很好，”哈利法克斯评论道，“但是凯恩斯认为他很疲倦。……在我看来，事实是他对凯恩斯谈话内容的细节不是特别感兴趣。”40
当年春天，凯恩斯主动出击，试图使租借安排更加符合英国关于金融独立性的关注，但是这一努力没有成果。到了6月末，美国人控制了对话进程，并将议题调了个。现在是时候确定英国人为美国的租借所付出的“对价”的具体内容了。
凯恩斯现在面临摩根索和赫尔的两面夹击。摩根索以及财政部的团队决心通过管制英国的出口来控制英国的美元和黄金储备，借此使英国的金融独立性降至最低，这自然与凯恩斯要争取的结果背道而驰。而雪上加霜的是，罗斯福于5月指定由国务院领导有关对价的谈判，而赫尔的国务院另有一套单独的、而且有时相互矛盾的优先议题：瓦解英国的“帝国特惠”贸易体系。这项要求是基于一个宏伟的原则，即战后世界需要以非歧视的多边贸易为基础，这也是赫尔多年的夙愿。
美国人对大英帝国经济体系的抱怨由来已久。“不能指望那些排除在外的国家接受帝国的幻象，”美国外交官、赫尔的支持者威廉·库尔伯特森在1925年写道，“作为将它们排除在地球表面广阔区域之外的理由。”41
货币与贸易的问题混合在帝国特惠这口大锅之中，而在战时安排下，帝国特惠更像是一种“强制性安排”而非一种“特殊优惠”。到了1940年夏季，英国美元极度短缺，状况岌岌可危，所有英国居民的“硬通货”交易都受到汇兑管制，进口则受到许可制度的限制而降至最低水平。“英镑区”国家的居民可以在英镑区内部使用通过出口积累的英镑，但是随着英国出口水平急剧下滑，对这些国家产生的所谓“英镑结存”——即英国的负债——开始增长。根据协议，这些国家从出口中获得的宝贵的美元将集中存放在伦敦，并仅在购买必需的美国出口时方可提取。对于非英镑区国家，英国与欧洲和拉美的中立国达成协议，用“英镑区英镑”支付它们的出口，而“英镑区英镑”仅能用于购买英镑区内部的货物与服务。42
阻止将英镑兑换成美元（这个问题又被称为“封存的结存”），并对自治领使用由其直接挣得的美元进行控制，这些安排的最终效果是，英国将全球对美国出口的需求降至一个人为的低水平。这自然使美国的出口商和国会议员动员起来，愤怒疾呼要求在完全和平等的基础上进入英国的传统出口市场。凯恩斯在华盛顿总是处于防御性的角色，并一度不得不公开反驳国会与媒体指责，后者称英国正利用租借物资故意在拉美市场与美国低价竞争。霍普金斯的租借法案执行署对公众和国会的疾呼作出回应称，英国应将其出口限制在传统特产的范围内，例如威士忌和哈里斯毛料。这招致了凯恩斯的还击，他讽刺地指出还可以考虑把苏格兰羊杂香肚算在内。43
7月28日，国务院向凯恩斯提交了它关于英国租借协定的建议案文。其中著名的第七条概括了赫尔的自由贸易原则，案文称：
英国接受美国国防援助的条款和条件，以及美国作为回报将收到的利益，不应对两国间的商贸构成障碍，而应促进两国互利的经济关系，并改善全世界范围内的经济关系；它们应规定反对美国或英国采取针对原产自对方的任何产品的进口歧视；而且它们应规定为实现上述目标而应采取的措施。
虽然这一声明表面上显得平淡无奇，但它足以使凯恩斯勃然大怒，并将之称为“赫尔先生的疯狂建议”。44
英国的商业界感到警觉。“英美合作说起来容易，但是我们必须实事求是、直面困难。”伦敦商会坚称：
战争结束后，我们所处的地位将和我们过去所处的有利地位大不相同。我们将由债权国变成债务国。……在这种情况下，这个国家的工业界普遍认为，我们必须，至少是在相当一段时间内，依赖指令性进口政策，并假设我们只从外国进口关键商品，且前提是外国愿意接受我们唯一可行的支付方式，即，通过出口我们自己的产品以及我们能够提供的服务。事实上，这是一种近似易货贸易的体系，或者至少是一种双边贸易体系，按照我们的支付能力管理我们的进口。这涉及可能要通过配额的方式控制进口和出口，涉及对愿意确保我们支付能力的国家的进口产品实施特惠待遇以及外汇管制。45
在凯恩斯看来，赫尔建议的背后是要求废除所有合理的贸易管制和汇兑限制，即所有稳健管理国民经济的方法。鉴于英国战后必将遭遇巨额的国际收支问题，上述措施都是对英国至关重要的特权。凯恩斯还认为赫尔的自由贸易“原则”很虚伪，因为它可以允许美国实施各种各样形式巧妙的进口关税。
凯恩斯最重要的美国盟友迪安·艾奇逊强烈反对财政部的动议，认为在财政部“所设想的胜利中，敌人和盟友都倒下了，敌人因为军事行动，盟友因为财政破产”。46他同时为国务院的动议进行辩护，反驳了他认为是凯恩斯的黑色猜想。但是凯恩斯在这个观点上并非孤立无援，虽然他本人关注的是英国的经济福祉而非大英帝国本身。丘吉尔内阁中的爱国人士，例如印度事务大臣里奥·艾莫瑞、供应大臣比弗布鲁克勋爵，都是坚定的帝国主义者，并且在政治上坚决反对第七条中提出的要求。
凯恩斯过度地阐述了战后英国实施贸易歧视的合理性与必要性，这实际上损害了英国实现其谈判目标的努力。时任国务院贸易政策局局长的哈里·霍金斯以一则警告还击，称这种做法将不可避免地挑起与美国的贸易战，而这是一场英国不可能取胜的战争。霍金斯说道，凯恩斯“完全未能理解，美国人民响应号召作出牺牲来帮助英国度过当前的紧急状况（即使这样做我们也是在帮助自己），我们的公共民意完全不能容忍英国，以及在英国的坚持下，其他国家对我们的产品实施歧视”。凯恩斯的思想足迹也对他不利，1933年他曾经写道，英国必须“尽可能使自己不受别处经济状况变化的干扰，以开展我们自己所钟爱的向着未来的理想社会共和国的实验”。47这进一步坚定了霍金斯的观点，即“对价协定中必须包括关于战后经济政策的具体条款”。对于凯恩斯本人，霍金斯说道，一旦他返回伦敦之后，就应该留在那里。他“众所周知的固执性格”必然将破坏此项协定。48
“首相在给罗斯福的长信上所花费的笔墨和思考，恐怕连爱人之间的战时通信也无法相提并论，”丘吉尔的传记作家马克斯·哈斯汀斯评论道，“有时一周两封甚至三封。”虽然时常因为他的情感得不到罗斯福的回馈而充满沮丧，但丘吉尔仍然坚持他的希望，认为罗斯福终将在为时已晚之前弄明白，英美的目标是一致的；而首相也一直在努力为罗斯福营造这种想法。因此，当总统终于建议于8月9日在纽芬兰沿海布雷森莎湾的美国巡洋舰奥古斯塔号上举行秘密会议，首相“对此抱以无限的希望”。“我不得不说，”丘吉尔兴奋地对女王写道，“我们的朋友不会要求我大老远跑去举行一场必将受到举世关注的会议，除非他对于未来向前怎么走有了想法。”49
罗斯福心情很好，“始终保持和蔼友善的态度，而言语一如既往地令人捉摸不透，符合他在所有敏感问题上一贯的表态方式”。50尽管如此，总统仍然无法对军事问题作出政治承诺。相反，他要求英国作出承诺，承诺接受共同的原则，以向世界，特别是向美国国会和人民，表明英国在美国的支持下正在为一个更好的战后世界而战斗。美国的援助不能被简单地视作再次插手旧大陆血腥的权力斗争。
苏联人于8月11日对柏林发起了第一次空袭，9天之后，为期900天的痛苦而恐怖的列宁格勒围城战就要打响。苏联显然认为英美的会晤意味着某种威胁，尽管罗斯福和丘吉尔在船上一致同意立即向苏联提供“规模巨大”的援助。5130年之后，一位苏联的丘吉尔传记作者写道：“在布雷森莎湾制订的方案是为了确立英美对战后世界的统治地位。”52
罗斯福与丘吉尔一样对推行经济原则没什么兴趣，但他的顾问们则不愿意错失这个机会，来敲定他们在租借协定第七条中提出的目标，特别是考虑到凯恩斯直言不讳地反对这些目标。副国务卿萨姆纳·韦尔斯生硬地对他的英国同行亚历山大·贾德干爵士提出，战后世界的重建需要“尽可能自由地经济交往，没有歧视，没有汇兑管制，没有用于实现政治目的的经济特惠，也没有各种各样的经济壁垒，在我看来这些壁垒需要为当前世界的崩溃承担明显责任”。他的目标直指英国的一部分人，他们期望建立“一个与过去完全一样的体系，尽管这个体系在上一代人中已经被证明是毁灭性的”。53
丘吉尔急于利用与罗斯福会晤的机会公开宣誓他们共同的承诺。他满怀期望地连夜起草了一份宣言草案，这也表明草案内容在此之前已经准备好了。“考虑到所有关于我反动的‘旧大陆’观念的传说，以及据说由此给总统带来的苦恼，”丘吉尔在多年后回忆道，“我很高兴下面的内容应当记录在案，也就是后来被称为《大西洋宪章》的实质内容和精神最开始是由英国方面提出的，是出自我的手笔。”54
宣言列举的主要原则包括民族自决、公海自由以及免于“恐惧与匮乏”。这些问题都没有太大争议。捅了马蜂窝的是有关经济原则的部分。
丘吉尔提议，美国与英国将“力求不仅在各自领土范围内，而且在世界各国之间公正和平等地分配基本生产要素”。韦尔斯对这一条的反应几乎堪比凯恩斯对美国提出租借协定第七条的反应。他批评地指出，丘吉尔索然无味的建议“完全没有任何意义。这令人回忆起一千零一场经济会议中所表达的虔诚愿望，即‘商品公正和平等地在国际间分配’将成为现实。而就在那些年里，美国的关税被一再提高，世界经济自给自足的倾向加强，各国开始实施各种各样歧视性的贸易壁垒”。但是，正是“英国为自由主义的贸易政策……盖上了最后一块压棺石”，它于1932年缔结了渥太华协定，“旨在强迫覆盖了四分之一个地球的大英帝国的每一个组成部分都只在其区域内部进行贸易”。因此，“除非现在即将发表的宣言包含一则坚定的承诺，即英国在战后贸易政策问题上将与美国一道消除所有此类对国际贸易构成致命威胁的障碍……否则未来新的更好的世界经济秩序将显然得不到任何保证”。55凯恩斯现在已经回到了伦敦。就算他听到这番话时心情尚好，也会将其斥为无知的自由贸易者的哭闹。
韦尔斯改写了丘吉尔提出的第四点原则。美国和英国将：
致力于消除美国或英国针对原产自对方国家的任何产品进口的任何歧视，以此增进彼此互利的经济关系；两国将致力于推动各国人民都享受在平等条件下进入其经济繁荣所需的市场、并获取原材料的权利。
这实质上就是凯恩斯所憎恨的第七条。
罗斯福知道言贵简洁，也知道歧视问题是国务院的核心关注，于是他径直划掉了分号之前的所有内容，并在分号之后的部分加了几个关键字。第三个版本变成了：美国和英国将“致力于推动各国人民都享受，在非歧视和平等条件下进入其经济繁荣所需的全球市场、并获取全球原材料的权利”。
丘吉尔立即发现了案文的意图。读完一遍之后，他立刻询问韦尔斯有关文字的用意是否要对渥太华协定适用。韦尔斯表示确认，“当然是这样”。首相施展了他娴熟的外交技巧，称自己一向反对渥太华协定，但同时坚持“他需要至少一周的时间才有望通过电报途径了解自治领对这一问题的观点”。56
霍普金斯希望韦尔斯和贾德干迅速起草出新的措辞好让丘吉尔立即签字，但韦尔斯表示反对，称“进一步修改该条款将彻底摧毁拟议宣言这一部分的任何价值”。他在回忆录中称总统也持有“同样强烈的观点”，并抱怨道霍普金斯一定说服了罗斯福，这个问题“不够重要，不足以因此推迟就最终案文达成一致”。57罗斯福在给韦尔斯的备忘录中称，“鉴于现在最关键的是时间”，他将删掉“唯一一个有争议的问题，即贸易歧视”。总统不再支持赫尔和韦尔斯反帝国主义的贸易目标。就这样，尽管韦尔斯表示反对，《大西洋宪章》的第四条原则最终承诺两国将“致力于，在适当尊重现有义务的情况下，进一步使所有国家，无论国家大小、是战胜国还是战败国，都有机会在平等条件下，为实现本国经济繁荣进行贸易并从世界各国获取原材料”。丘吉尔得意地发电报给伦敦，称“关于‘尊重现有义务’的表述保障了我们与自治领的关系”。58
8月14日，宪章以公报的形式发布。最终双方并未签署，从而避免了将其作为一份条约提交美国参议院批准。即使如此，这份文件仍然引起了持孤立主义立场的国会议员的强烈反对，迫使行政当局坚称文件不涉及“战争期间或战争结束后任何形式的道德义务。”59
韦尔斯和赫尔在公开场合表现得情绪高涨，韦尔斯宣称“帝国主义的时代结束了”。但是他们在私下里却是火冒三丈。赫尔在他的回忆录中写道，有关现有义务的内容“实际上剥夺了该条款的全部意义”。会议结束几周后，气急败坏的赫尔甚至孤注一掷地提议，在第四条原则中增加关于彻底取消帝国特惠的毫无保留的承诺。怀南特自伦敦发回报告称丘吉尔，意料之中地，不愿将此份修订提交战时内阁和自治领政府。60赫尔这才作罢。
英国人赢了这一回合，但是他们将不可避免地输掉这场战斗。《大西洋宪章》是一则声明，而文字是廉价的。但租借安排则是一个陷入绝境的买方和一个垄断专营的卖方之间的契约。尽管租借物资继续流向英国，但是双方还没有就协定条款达成一致，而国务院仍然决心要得到它的“对价”。
国务院和英国使馆就租借协定第七条的谈判一直拖延到了秋天。虽然国务院坚持取消帝国特惠的立场没有改变，但英国谈判人员在两方面取得了进展。首先，他们说服国务院同意，上述目标应当通过“达成一致的行动”来实现，而且此类行动应当“考虑到当前经济条件所限之情形”而确定。其次，他们争取到了美国对英国的贸易对价作出的一个模糊的“对价”，即美国承诺一旦出现经济衰退将采取“适当的……国内生产、就业以及货物交换及消费的措施”。这就解决了凯恩斯的关�