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莽于用财，亦有制度。平帝元始三年，奏车服制度，吏民养生、送终、嫁娶、奴婢、田宅、器械之品。本纪天凤三年，下吏禄制度。又令用上计时通计天下。即有灾害，以什率多少而损其禄。大官膳羞亦然。案生之者众，必兼食之者寡；为之者疾，必兼用之者舒言之，而后其义始备。否则食用无论如何充余，必仍见为不足。以必有好奢之人，恣意妄行，而众人慕效之也。所谓足不足，本难以物言，而多由于欲。纵欲相逐，生之者虽众，为之者虽疾，亦安能及之？且侈靡之物，苟不许食，不许用，自亦无生之为之者矣。但务生之为之之多，不言食之用之之节，一若生之为之果多，虽无节而不害者，此资本主义之流失，非生计学之真实义也，不逮古说多矣。莽所定制，卓然犹有古义，惜未必能行耳。
生计与教化，为汉儒所欲改革之两大端。已见第三章第一节。所谓教化者，非曰谆谆命之，亦非曰立一法而强之使行，必先改其所处之境。此在古代，义本明白，西汉论者，亦仍如此，读《先秦史》第十五章第四节，及本编第四章各节，亦可见之矣。然自宣帝已后，渐有离生活而言教化，以沽名誉者，（5）黄霸等实开其端，第三章第十二节，亦已略及之。王莽亦坐此弊。平帝元始三年，莽奏立学官，郡国曰学，县、道、邑、侯国曰校，校、学置经师一人。乡曰庠，聚曰序，序、庠置《孝经》师一人。四年，奏立明堂、辟壅。遣大仆王恽等八人置副假节，分行天下，览观风俗。莽又奏为市无二贾，官无狱讼，邑无盗贼，野无饥民，道不拾遗，男女异路之制。犯者象刑。地皇元年，以唐尊为大傅。尊曰：“国虚民贫，咎在奢泰。”乃身短衣小袖，乘牧马柴车，藉稿瓦器，又以历遗公卿。出见男女不异路者，尊自下车，以象刑赭幡污染其衣。莽闻而说之。下诏申敕公卿，思与厥齐。封尊为平化侯。皆黄霸之故智也。民本不知矫诬也，或虽欲矫诬而犹有所不敢也，启之矣。
第三节 新室政治下
《平帝纪》：元始四年，分京师置前辉光、后丞烈二郡。更公、卿、大夫、八十一元士官名位次，及十二州名分界，郡国所属，罢置改易，天下多事，吏不能纪。此乃要其终言之，非一时事也。据《莽传》：则是年正十二州名分界。翟义等破灭时，已定爵五等，公、侯、伯、子、男，关内侯更名附城。地四等。始建国元年，置四岳、东岳大师，南岳大傅，西岳国师，北岳国将。三公、司马、司徒、司空。九卿、司马司允，司徒司直，司空司若，位皆孤卿。更名大司农曰羲和，后更为纳言。大理曰作士。大常曰秩宗。大鸿胪曰典乐。少府曰共工。水衡都尉曰予虞。与三公司卿凡九卿，分属三公。二十七大夫、每一卿置大夫三人。八十一一元士，一大夫置元士三人。分主中都官诸职。又改诸官名，如郡大守曰大尹，都尉曰大尉，县令、长曰宰。及新置诸官。莽所改官制，与实际无甚关系，今不备举。定汉诸侯王之号皆称公，四夷僭号者为侯。封王氏齐衰之属为侯，大功为伯，小功为子，缌麻为男，女皆为任。及黄帝、少昊、颛顼、喾、尧、舜、禹、皋陶、伊尹之后。侯、伯、子。汉、周之后为宾。公。殷、夏之后曰恪。侯。周公、孔子后已前定。四年，以洛阳为东都，常安长安改。为西都。州从《禹贡》为九。爵从周氏有五。诸侯之员千有八百，附城之数亦如之。公万户，方百里。侯、伯户五千，方七十里。子、男户二千五百，方五十里。附城食邑九成。大者户九百，方三十里。降杀以两，至于一成。授诸侯茅土。使侍中讲理大夫孔秉等与州、部众郡晓知地理图籍者共校治。天凤元年，又以《周官》、《王制》之文，置卒正、连率、大尹，职如大守。属令、属长，职如都尉。置州牧，其礼如三公。郡监二十五人，位上大夫，各主五郡。今本误作“置州牧部监二十五人，见礼如三公，监位上大夫，各主五郡”，从《汉纪》正。公氏作牧，侯氏卒正，伯氏连率，子氏属令，男氏属长，皆世其官。其无爵为尹。西都曰六乡。分长安城旁地为之，置帅各一人。众县曰六尉。分三辅为六尉郡。东都曰六州。置州长各一人。益河南属县满三十，人主五县。众县曰六队。河东、河内、弘农、河南、颍川、南阳为六队郡。置大夫，职如大守。属正职如都尉。更名河南大尹曰保忠信卿。案六队即六遂。粟米之内曰内郡，其外曰近郡，有鄣徼者曰边郡。合百二十有五郡。九州之内，县二千二百有三。公作甸服，是为惟城；诸在侯服，是为惟宁；在采任诸侯，是为惟翰；在宾服，是为惟屏；在揆文教，奋武卫，是为惟垣；在九州之外，是为惟藩；各以其方为称。总为万国焉。案设官分职，实为出治之原；体国经野，亦宜与地理相合；莽之加意于此，不可谓非知治本，然其制度，皆慕古而不切实际。授茅土后，以图簿未定，未授国邑。其后岁复变更，一郡至五易名，而还复其故，吏民不能纪。每下诏书，辄系其故名，则徒滋纷扰，而制度实未定也，更无论其行之矣。
新莽作事之无成，实由其规模之过大。其徒滋纷扰可议，其规模之大，仍足称道也。《沟洫志》言：莽时征能治河者以百数。《志》载关并、张戎、韩牧、王横之议，皆可谓有所见。志又言桓谭为司空掾，典其议。为甄丰言：“凡此数者，必有一是。宜详考，计定然后举事。费不过数亿万，可以上继禹功，下除民疾。”此何等策画乎？志又言莽时“但崇空语，无施行者”。（6）此乃汉人訾之辞，莽在位仅十四年，所施行则经纬万端，以其时则变乱迭起，安能以其一事未及施行而罪之？汉武帝在位五十二年，其时河患甚烈，并空语而无之，班氏何以不之责邪？且亦知崇空语之未足为累乎？凡事考察宜精，研求宜细，一着手，即往往不易补救矣。今世科学家之举事，无不然者，未闻或以其事前多费而訾之也。旧时议论，拘于近利，有勤于考察研求者，辄以空言诋之，此举事之所以多败，并利害亦不能明也。
莽之专制，颇类于秦始皇，其于学术，则与始皇大异，即由其好研求故也。（7）始皇燔诗书，禁偶语，莽则为学者筑舍万区。又立《乐经》，益博士员。经各五人。征天下通一艺，教授十一人以上，及有逸礼、古书、《毛诗》、《周官》、《尔雅》、天文、图谶、钟律、月令、兵法、史篇、文字，通知其意者，皆诣公车。网罗天下异能之士，至者前后千数，皆令记说廷中，将令正乖缪，壹异说云。《平帝纪》：元始五年，征天下通知逸经、古记、天文、历算、钟律、小学、史篇、方术、本草，及以《五经》、《论语》、《孝经》、《尔雅》教授，在所为驾一封轺，传遣诣京师。至者数千人。与此即系一事。翟义党王孙庆捕得，莽使大医、尚方与巧屠共夸剥之，量度五臧，以竹筵导其脉，知所终始，云可以治病。元凤三年。匈奴寇边甚，博募有奇技术，可以攻匈奴者，将待以不次之位。言便宜者以万数。或言能度水不用舟楫，连马接骑，济百万师。或言不持斗粮，服食药物，三军不饥。或言能飞，一日千里，可窥匈奴。莽辄试之。取大鸟翮为两翼，头与身皆着毛，通引环纽。飞数百步堕。莽知其不可用，苟欲获其名，皆拜为理军，赐以车马。元凤六年。以上皆见《莽传》。夫苟知其不可用，贪其虚名何为？盖亦千金市骏骨之意，所谓过而废之，毋宁过而存之也。
莽之病，在于偏重立法，而不计法所以行。虽亦欲行督责之术，而不知社会组织不变，党类利害相违，弊端终将百出无已，断非督责之术所能补救也。（8）本传言莽意以为制定则天下自平，故锐思于地理，制礼，作乐，讲合《六经》之说。公卿旦入暮出，议论连年不决。不暇省狱讼冤结，民之急务。县宰缺者，数年守兼，一切贪残日甚。中郎将、绣衣执法在郡国者，并乘权势，传相举奏。又十一公士分布劝农桑，班时令，案诸章，冠盖相望，交错道路。召会吏民，逮捕证左。郡县赋敛，递相赇赂。白黑纷然。守阙告诉者多。莽自见前颛权以得汉政，故务自揽众事，有司受成苟免。诸宝物名帑藏钱谷官，皆宦者领之。（9）吏民上封事书，宦官左右开发，尚书不得知。其畏备臣下如此：又好变改制度，政令烦多。当奉行者，辄质问乃以从事。前后相乘，愦眊不渫。莽常御灯火，至明，犹不能胜。尚书因是为奸寝事。上书待报者，连年不得去。拘系郡县者，逢赦而后出。卫卒不交代三岁矣。课计不可理。吏终不得禄，各因官职为奸，受取赇赂，以自共给。天凤五年，莽下诏曰：“详考始建国二年胡虏猾夏以来，诸军吏及缘边吏大夫以上，为奸利增产致富者，收其家所有财产五分之四，以助边急。”公府士驰传天下，考覆贪饕。开吏告其将，奴婢告其主。几以禁奸，奸愈甚。尤备大臣，抑夺下权。朝臣有言其过失者，辄拔擢。孔仁、赵博、费兴等，以敢击大臣，故见信任，择名官而居之。公卿入宫，吏有常数。大傅平晏从吏过例，掖门仆射苛问不逊，戊曹士收系仆射。莽大怒。使执法发车骑数百围大傅府捕士，即时死。大司空士夜过奉常亭，亭长苛之。告以官名。亭长醉，曰：“宁有符传邪？”士以马箠击亭长。亭长斩士亡。郡县逐之。家上书。莽曰：“亭长奉公，勿逐。”大司空邑斥士以谢。刘攽曰：前云斩士，后云斥士，则非斩也，疑是斫字。案《汉书》于莽，无一佳语。然即如所述，亦见其奉法无私。以康济天下为怀者，必不计一人之祸福，谓莽以揽权得汉政，因猜防其臣下，浅之乎测丈夫矣。《后汉书·陈元传》：元上疏，言：“王莽遭汉中衰，专操国柄，以偷天下。况己自喻，不信群臣。夺公辅之任，损宰相之威。以刺举为明，徼讦为直。至乃陪仆告其君长，子弟变其父兄。罔密法峻，大臣无所措手足。”盖汉人通常议论如此。《刘昆传》：王莽世，教授弟子，恒五百余人。每春秋飨射，常备列典仪，以素木瓠叶为俎豆。桑弧蒿矢，以射菟首。每有行礼，县宰辄率吏属而观之。王莽以昆多聚徒众，私行大礼，有僭上心，乃系昆及家属于外黄狱。此则汉世豪桀大姓，往往私结党羽，谋为不轨，亦不可不防也。臣主异利，莽盖未尝不知，谓其以暗昧致奸欺，亦非情实。盖莽所行者为革命之事，其利害与官吏根本不能相容，故虽严于督责，而卒弗能胜也。勤于立法，而忽目前之务，诚为政之大戒，然欲开非常之原，立百年之计，拘于目前，得乎？莽既御灯火至明矣，犹弗能胜，可奈何？故莽之败，究由所行之事，与社会情势不合者居多，其身之失，薄乎云尔。
举事规模过大，遂致流于奢侈而不自知，亦为莽之一失。始建国四年，莽下书，欲以五年二月东巡狩。于是群公奏请募吏民人马布帛绵。又请内郡国十二买马，发帛四十五万匹输常安。前后毋相须。至者过半。莽下书曰：“文母大后体不安，莽改号元后为新室文母，绝之于汉。其且止侍后。”事未举而所费已不訾矣。其起九庙，穷极百工之巧，功费数百巨万，卒徒死者万数。时在地皇元年，下江之兵已起。明年，郎阳成脩献符命，言继立民母。莽妻，宜春侯王王女，生四男：宇、获、安、临。宇、获诛死，已见前。安颇荒忽，莽以临为大子。莽妻以莽数杀其子，涕泣失明。莽令临居中养焉。莽妻旁侍者原碧，莽幸之，后临亦通焉。恐事泄，谋共杀莽。临妻愔，国师公女，能为星。语临：宫中旦有白衣会。临喜，以为所谋且成。地皇元年，莽以符命文，立安为新迁王，临为统义阳王，出在外第。愈忧恐。会莽妻病因，临予书曰：上于子孙至严。前长孙、中孙，年俱三十而死。今臣临复适三十。诚恐一旦不保，中室则不知死命所在。莽候妻疾，见其书，大怒。疑临有恶意。二年，正月，莽妻死，不令得会丧。既葬，收原碧等考问，具服奸谋杀状。赐临药，临自刺死。莽诏国师公：临本不知星，事从起。愔亦自杀。是月，安病死。初，莽为侯