●冷战时期，大规模毁灭性武器被视为最后手段，其使用者有自取灭亡的危险。而今天，我们的敌人把大规模毁灭性武器作为一种选择手段。无赖国家把这种武器当成对他们的邻国进行恐吓和军事侵犯的工具。这种武器还可能使这类国家尝试胁迫美国和我们的盟友，阻止我们对无赖国家的侵略行径进行威慑或抗击。这类国家还把这种武器视为他们战胜美国常规优势的最佳手段；
●传统的威慑观念对恐怖主义不起作用，他们公然追求的目标是肆意造成毁灭和残害无事的生命；他们的所谓战士以死为荣，而不属于任何国家成了他们最有效的保护。支持恐怖的国家和寻求大规模毁灭性武器者相勾结迫使我们采取行动。
几个世纪以来，国际法一贯认为，如受到攻击的形势危急，各国为了保卫自己，不必在受到攻击后才可以合法地采取行动，以抗击代表这种危险的力量。法律学者和国际法学家常常把形势危急作为先发制人行动合法性的条件。造成形势危急景常见的因素是为准备实施攻击采取明星的动员陆海空三军的行动。
我们必须根据今日之敌人的能力和企图来调整有关形势危急的概念。无赖国家和恐怖主义分子并不妄想用常规手段来攻击我们。他们知道这样的进攻将会失败。他们依赖的是恐怖行径，并可能使用大规模杀伤性武器——他们能轻而易举地隐藏这种武器，秘密地运送这种武器，并出其不意地使用这种武器。
这种攻击以我们的军事力量和我们的平民百姓为目标，直接违反了战争法的一个重要准则。2001年9月11日的灾难已证明，大规模的平民伤亡是恐怖主义分子的具体目标。恐怖主义分子一旦获得并使用大规模杀伤性武器，造成的伤亡将成倍增加。
美国长期以来一直坚持可以采取先发制人的行动，对我国国家安全面临的重大威胁给于反击。威胁越大，不采取行动的危险就越大——也就越有理由预先采取行动保护我们自己，即使仍不知道敌人将在何时何地发动攻击。为抢先阻止我们的敌人采取这种敌对行动，美国将在必要时先发制人。
美国将不会在所有情况下都使用武力预先排除正在形成的威胁，任何国家也不应把先发制人作为发动进攻的借口。但在文明面临的敌人大肆公开寻求世界上毁灭性最强的技术的时期，美国不能在危险迫近时坐视不顾。
我们将一如既往谨慎行事，深思热虑，考虑我们的行动产生的影响。为支持先发制人的方案，我们将：
●建立更强的、更完整的情报能力，提供及时、准确的情况，对存在的种种威胁有所掌握，不管威胁在哪里出现；
●同盟友密切合作，对最危险的威胁共同做出评估；
●继续改革我们的军队，保证我们有能力采取迅速、准确的行动取得决定性效果。
我们采取行动的一贯目的是消除对美国或我们的盟国和友邦的某一种特定的威胁。我们采取行动的原因是明确的，我们使用武力是经过慎重考虑的，我们的事业是正义的。
VI．通过自由市场和自由贸易激发全球经济发展的新时代
“如果各国封闭国内市场，机会又被少数享有特权者霸占，那么无论提供多少发展援助，无论其数量有多大，都永无足够之时。如果各国尊重本国人民，开放市场，投资改善卫生和教育，那么每一美元的援助，每一美元的贸易收益和国内资本，都能得到更为有效的使用。”
——布什总统在墨西哥蒙特雷的讲话，2002年3月22日
世界经济强盛不衰有助于促进世界其他地区的繁荣和自由，从而加强我们的国家安全。以自由贸易与自由市场为依托的经济增长，能创造新的就业机会和提高收入，使人们摆脱贫困生活，促进经济与法制改革，打击腐败并弘扬自由的风气。
我们将积极努力使经济增长和经济自由在美国境外得到扩展。各国政府有责任制定本国的经济政策，迎接自身遇到的经济挑战。我们将通过我们同其他国家的经济交往，强调采取有利于提高生产事与经济可持续增长的政策将大有裨益，其中包括以下方面：
●促进增长的法律与管理政策，以鼓励工商业投资，激发创新精神和促进创业活动；
●更有利于鼓励人们工作与投资的税收政策，特别是降低边际税率的政策；
●法治和杜绝腐败，从而使人民相信能够享受到自己经济活动的成果；
●完备的金融体制，使资本得到最有效的利用；
●健全的财政政策以支持工商业活动；
●投资卫生与教育，提高劳动力以及总人口的福利和技能；
●实行自由贸易，以提供新的增长途径，推广各种有利于提高生产率与增加机会的技术与设想。
历史已有明鉴：市场经济，而非政府对经济强硬的指令和统制，才是促进繁荣与减少贫困的最佳途径。进一步发挥市场提供的动力和加强市场体制的政策适用于所有的经济，包括工业发达国家、新兴市场国家以及发展中世界。
欧洲和日本经济恢复强劲增长对于美国的国家安全利益至关重要。我们希望我们的盟国为了它们自己，为了全球经济，也为了全球安全，能够维持经济的强盛。在这方面，欧洲努力撤销经济内部的结构性壁垒特别有益。日本积极制止通货紧缩与处理日本银行体系的不良贷款也格外重要。我们将继续通过同欧洲与日本伙伴的定期磋商，包括通过七国集团进行的磋商，就他们为促进本国经济增长并推动全球经济进一步增长正在采取的政策进行商议。
促进新兴市场的稳定对于全球经济增长也具有关键意义。这些经济体生产潜力的扩大需要依靠国际投资资本的流动。引进资本有助于新兴市场和发展中国家进行投资，以提高生活水平，减少贫困。我们的长远目标应该是使所有国家都能获得投资等级的信用评级，从而进入国际资本市场，为造福于自己的未来进行投资。
我们信守不渝地执行帮助新兴市场的政策，使它们能以更低的成本吸引更多的资本。为达此目的，我们将继续推行以降低金融市场不确定性为目标的改革。我们将同其他国家、国际货币基金组织以及私营部门通力合作，执行今年初达成的七国集团行动计划，以预防金融危机并在危机发生时更为有效地予以克服。
对付金融危机最好的办法是预防其发生。我们已提请国际货币基金组织改善这方面的工作。我们将继续同国际货币基金组织合作，以改善其发放贷款的政策要求，贷款的战略重点应在于通过健全的财政与货币政策、汇率政策以及金融业政策促进经济增长。
“自由贸易”的观念，早在它还未成为经济学的一根支柱之前，就已经作为一条道义原则问世。你如果能生产别人认为有价值的东西，就应该可以向别人出售这些东西。如果别人能生产你认为有价值的东西，你就应该可以购买这些东西。这就是真正的自由，就是个人——或是一个国家——谋生的自由。为了促进自由贸易，美国制定了一套全面的战略：
●掌握主动投入全球事务。我们于2001年11月在多哈参与发起的新一轮全球贸易谈判将有一套预定2005年完成的目标宏伟的议程，尤其是在农业、制造业和服务行业方面。美国为完成中国及其台湾地区加入世界贸易组织的程序发挥了主导作用。我们还将帮助俄罗斯为加入世贸组织做好准备；
●加强推动地区性倡议。美国和西半球的其他民主国家已经同意成立美洲自由贸易区，预定2005年完成。本年度美国将倡导同有关伙伴就农业、工业品、服务、投资与政府采购进行市场准入谈判。我们也将向非洲这个最贫穷的大陆提供更多的机会，先从充分利用“非洲发展与机会法”所允诺的优惠待遇入手，朝着自由贸易的方向推进；
●促进各种双边自由贸易协定。继2001年同约旦缔结自由贸易协定之后，本届政府今年将争取同智利和新加坡达成自由贸易协定。我们的目标是同全世界所有地区各类发达国家与发展中国家达成自由贸易协定。中美洲、南部非洲、摩洛哥和澳大利亚将是我们初步的重点；
●加强行政当局同国会的伙伴关系。每一任行政当局的贸易战略都要依靠同国会建立有效的伙伴关系。经过八年的间隔之后，由于贸易促进权和其他向发展中国家开放市场的措施在2002年贸易法中获得通过，本届政府重新赢得国会大多数对贸易自由化的支持。本届政府将同国会合作，按照新通过的贸易促进权法达成新的双边协定、地区协定与全球性贸易协定；
●加强贸易与发展之间的联系。贸易政策有助于发展中国家加强产权、竞争、法治、投资、知识传播、开放式社会、资源有效配置、区域一体化。这一切都能促使发展中国家获得增长、机会和信心。美国正在实施“非洲发展与机会法”，对撒哈拉以南地区35个非洲国家几乎所有产品给予市场准入。我们将进一步根据这项法律和适用于加勒比湾的相应法律，继续同多边和区域性机构合作，帮助较贫穷的国家利用这些机会。除了市场准入之外，贸易与解决贫困有关联的最重要的领域就是公共卫生。我们将争取使世界贸易组织的知识产权规则有足够的灵活性，让发展中国家能够获得关键性药品用于治疗艾滋病病毒／艾滋病、肺结核和疟疾等高度危险的疾病；
●加强执行防止不公平做法的贸易协定与法律。开展商务需依靠法治；进行国际贸易需依靠能得到实施的协议。我们最优先的要务是解决同欧洲联盟、加拿大和墨西哥继续存在的争端，进行全球性努力解决一些涉及新技术、科学与卫生的规章的问题，因为这些规章对农产品出口和改良农业形成了不必要的障碍。防止不公平贸易做法的法律往往受到滥用，但是国际社会应该能够解除人们对政府补贴和倾销行为的真实忧虑。破坏公平竞争的国际性工业间谍行为必须受到查处与制止；
●帮助国内各行业和工人适应形势。这些过渡性的保障已被纳入一个健全的法律框架。我们在农业部门曾采取保障措施，今年我们又采取保障措施帮助美国的钢铁工业。自由贸易带来的好处取决于公平贸易做法的实行。这些保障措施有助于保证自由贸易带来的好处不以牺牲美国工人的利益为代价。提供贸易调整援助将能帮助工人适应开放市场的变化和活力；
●保护环境和劳工。美国必须倡导使经济以扩大繁荣与改善生活齐头并进的方式增长。我们将把对劳工和环境问属的关注列入美国进行的贸易谈判，创造一个多边环境协定与世界贸易组织相互联系的健全“网络”，通过国际劳工组织、各种贸易优惠项目及贸易谈判，在实行自由贸易的同时改善工作条件；
●加强能源安全。我们将同我们的盟国、贸易伙伴和能源生产国合作，扩大全球能源的来源和种类，尤其是在西半球、非洲、中亚和里海地区，以加强我们自己的能源安全和全球经济的共同繁荣。我们将同我们的伙伴们一道继续努力，开发各种使用更清洁和能源效率更高的技术。
伴随着经济增长，全球应该共同努力，控制与这种增长有联系的温室气体密度，使之稳定在一定的水平上，防止人类对全球气候的干扰达到危险的程度。我们的总目标是，依照美国的经济规模相应降低美国的温室气体撑放量，在截至2012年的十年内，达到经济活动每一单位的排放量削减18％的目标。为达到这个目的，我们的战略是；
●一贯遵守联合国基本的有关国际合作的框架公约；
●与关键行业达成协议，降低某些最强的温室气体的排放，向真正有降低表现的公司提供可转让信用；
●改进测量与记录排放量降低程度的标准；
●促进再生能源的生产和清洁的煤炭技术，提倡利用不排放温室效应气体的核能，同时提高美国小汽车和大卡车的燃料利用效率；
●增拨研究及新环保技术的经费。经费总额为45亿美元，高于全世界任何一个国家用于气候变化的开支，比去年的预算增加7亿美元；
●向发展中国家，尤其是中国和印度等温室气体排放大国提供帮助，使这些国家获得一定的手段和资源参与这项事业，走上更清洁更良好的发展道路。
VII．通过社会开放和为民主奠定基础而扩大发展的范围
“第二次世界大战期间，我们为了使世界更安全而浴血奋战，随后我们又努力重建世界。今天，当我们为抗击恐怖造成的威胁、为保卫世界安全而战的时候，我们还需努力为所有的人创造一个更美好的世界。”
——布什总统在美洲开发银行的讲话，华盛顿哥伦比亚特区，2002年3月14日
一些人生活安逸富有，而占人类总人口一半的人却靠每天不足两美元度日，这样的世界既不公平也不稳定。在发展的疆域日益扩大之时，将全世界所有贫困人口纳入发展的轨道，使之得到发展的机会，这是道义的使命，是美国国际政策首要的重点目标之一。
几十年的大规模发展援助未能促进最贫困国家的经济增长。更糟的是，发展援助往往支持拙劣的政策，削弱改革的动力，使贫困永无终日。衡量援助效果通常以捐助者提供的资金数额为标准，而不是以受援者获得的增长率和贫困下降的进展为尺度。这些迹象均表明战略上的失败。
美国正在与其他国家共同努力以挽回败局。我们在蒙特雷举行的联合国发展筹资大会上达成了新的共识：必须改变援助的目标以及取得这些目标的战略。
本届美国政府的目标是帮助世界所有国家发挥个人的生产潜力。设有正确的国家政策，就不可能实现可持续增长和减少贫困。哪里的政府真正实行政策改革，我们就在哪里提供实质性的新型援助。美国和其他发达国家应该建立一个富有胆略的具体目标：在这10年内将全世界最贫困经济体的经济规模扩大一倍。
为实现这一目标，美国政府将积极采取以下重要战略：
●向那些迎接挑战实施国策改革的国家提供援助资源。我们建议美国提供的核心发展援助增加50％。我们一方面继续实施目前的计划，其中包括根据需要提供的人道援助；另一方面，新提供的数十亿美元援助款将组成新的“应对世纪挑战账户”，在那些政府做到公平治理、造福于民和鼓励经济自由的国家用于有关项目。各国政府必须打击腐败，尊重基本人权，实行法治，投资于医疗保健和教育，推行负责任的经济政策和鼓励创业。“应对世纪挑战账户”将奖励那些已显示政策真正发生变化的国家，并促使那些尚未实施改革的国家采取行动；
●提高世界银行以及其他开发银行在提高生活水准方面的有效性。美国坚持综合改革的方向，使世界银行和其他多边开发银行在提高世界贫困人口的生活水准方面更为有效。我们已经扭转了美国捐助额下降的均势，并建议美国向国际发展协会（IDA），即世界银行援助最贫困国家的基金以及非洲发展基金的捐助额增加18％。全世界提高生活水准和减少贫困的关键是促进生产力的增长，特别是在最贫困国家。我们将继续敦促多边开发银行重点注意提高经济生产力，包括改善教育、健康保护、法制以及发展私有企业。对每一个项目、每一项贷款、每一笔赠予的评估，都必须以在发展中国家提高生产力的幅度为依据；
●坚持获得能见实效的成果，保证发展援助有助于实际改善世界贫困人口的生活。在经济发展问题上，真正重要的是使更多的儿童受到更好的教育，更多的人享受医疗保健和干净饮水，或使