的灾民人数常常超过当地上报的全部“户口”数。另一件事发生在清朝顺治十三年（1656年），一位官员在清理明朝崇祯十五年（1642年）的黄册时，发现竟预造到了崇祯二十四年。估计明朝经办的官员不是闲得无聊，就是想为十年后的官员（或许他已编了不止一期，预计自己有可能再编下一期）节省点手续，随手将十年后的数字“编”好了。可是他万万没有料到明朝到崇祯十七年就亡了，这崇祯二十四年的黄册就成了千古笑柄。
5。 政策与对策
在自上而下的监察系统很不完善，自下而上的监察根本不存在的情况下，仅仅依靠中央政府甚至皇帝个人的命令，绝对无法避免有意无意的偏差和曲解。因为再具体的规定也不可能没有遗漏，总能找到条文所没有涉及或无法规定的方面。一旦这种流弊出现，监察系统既不能及时发现，更无法有效纠正。所谓“上有政策，下有对策”，可以说是中国的悠久传统。
汉文帝废除肉刑，以笞刑代替割鼻子和砍脚，应该说是一大进步。但不久就发现，犯人的鼻子和脚虽然保全了，却有不少在执行笞刑时给打死了。甚至规定的数量还没有打完时人已经死了，每年被打死的犯人有一万多，大大超过了原来判处死刑的人数。到他的儿子汉景帝时就下令减少打的数量，犯人被打死的还是很多。于是景帝作了十分具体的规定：刑具以竹制，五尺长，一寸宽，半寸厚，竹节要刨平；行刑时只准打臀部；对每个犯人施刑过程中不能换人，打完一人才能换。以后有的朝代还制作了标准刑具，派人拿到各地去检查比较。明朝索性实行专业生产，每年由江南的官府提供三千块标准竹板供全国各衙门使用。
这些规定不能说不具体，制订者的用心亦不可谓不善，但任何规定都无法确定打手该用多大的力、挨打者又有多大的承受力，而这正给徇私枉法的官员以至差役们留下了足够的余地。明朝锦衣卫、东厂衙门在招收打手时有一项奇特的考试：在砖上铺上一层薄纸，打手必须在规定的数目中用标准刑具将砖头打得粉碎，却不能把那层纸打破。这些打手日后在行刑时会做什么事，就可想而知了。所以明朝的官员的接受“廷杖”（由皇帝亲自下令在午门前打屁股）时，如果监刑的太监说一声“用心打”，或者两只脚尖相对，此人就必死无疑了。
各地的衙役虽然不会人人都有这样一手绝招，但几乎个个都有本领把坏事干得教人抓不住把柄。既能致人于死地，自然也可以为人消灾。所以至迟在明清时，不少地方的衙门都可以花钱雇人挨打。如江南的富户，一旦因欠交赋税受到传讯时，一般都由仆人到堂受审；如果被判笞杖，就由乞丐代受，事后由主人按被打数目付钱。于是出现了代人挨打的专业户，明朝中山王后裔徐青君，明亡后因家产被没收沦为乞丐，专门代人受刑。有一次与人按挨打的数目谈妥了价格，谁知到时候被打了一倍以上还没有打完，而受刑的公堂竟然就是他家原来的大厅。徐青君又痛又气，大叫起来。值得注意的是，在长官得知实情后，并不追究衙役的责任，显然这种做法已是当时官场的公开秘密。
要说高度集权统治下的制度只对被统治者起作用，其实也有欠公允，因为就是贵为天子，也要受到祖宗之法和传统的束缚，有时要作一点微不足道的改变也不见得能成功。唐德宗一次在深秋时节到御苑打猎，感到天气寒冷，就对左右大臣说：“九月份（农历）还穿夹衣，二月份还穿皮袍，与气候不相称，我想都提前一个月，你们看怎么样？”左右都一致赞成，叩头感谢皇上的关怀。第二天，德宗命翰林院讨论，准备发诏书。丞相李吉甫认为这是圣人上顺天时，下合民情的好主意，应该编为法律，向全国公布执行。可是有一位李相程却抬出了吓人的理由坚决反对：“《月令》规定到十月份才能穿皮衣。《月令》是玄宗皇帝制定的，绝对不能改变。”德宗只得收回成命。当然，德宗并不是真的不能在九月里穿皮衣，他要真穿了也不见得有李相程这样的人来找麻烦，问题是不能公开改变老祖宗定下的规矩。
6。 神通广大的吏
在这样一种僵化的集权制度下，大小臣工的真正能耐就在于找到制度和法律上的种种漏洞来达到自已的目的，贪官昏官如此，清官也是如此。
历史上各个王朝都有一整套典章制度，史籍上大多作了记载，唐宋以来各朝更是留下了卷帙浩繁的具体资料。但人们如果稍稍翻阅一下史书，不能不对一种现象感到困惑不解：正史中可以用《舆服志》、《礼仪志》等大量篇幅来记载什么身分的人戴什么帽子，穿什么衣服，衣帽用什么料子、什么颜色、多大尺寸、用什么装饰；仪仗队有多少人，排什么队伍，手里拿什么东西，每件东西什么尺寸这一类近于无聊的内容，甚至连演滑稽戏一样的“禅让”也要照录那三劝三让的表文和诏书，可是真要查什么有关国计民生的重大制度，却往往非常简略，或者前后矛盾，语焉不详，有的竟毫无踪影可见。其实这倒并不是史官们的疏忽，而是由于有关国计民生的重大制度基本上都存在着两个系统：由皇帝和官员们制定的正式制度，由吏们执行着的实际制度。前者是官方的、法定的、成文的，见于记载，却不一定起实际作用；后者是实际通用的、得到法律认可的，不成文的习惯做法，但从来未被正式记载，却真正得到了执行。
产生这种奇特现象的根源自然是专制制度，但直接的原因还是官与吏、统与治的分离。
从唐朝实行科举制度以后，自中央到地方各级政府的大小官员，尤其是正职官员，基本上都是由科举出身的。科举的选拔标准是对儒家经典学说的恰当理解和解释、规范的诗赋和书法，因此这些也就成了获取功名的人们的主要本领。但一旦当了官，他们马上会被委以具体的政论部门或县以上的行政单位。在任期届满后，一般又要调动。他们原来基本上不掌握任何专业知识，也没有经过任何行政管理的训练或见习，每次升迁都要改变部门或单位，靠他们自己的本领是绝对无法胜任职务的，所以只能利用和依靠吏。
吏与官恰恰相反。他们一般都没有进入科举，或者仅仅得到过起码的功名，但他们谙熟一切与自己的部门或地方有关的成文和不成文的法律、历史和现状、官场的微妙关系和种种习惯做法。他们一般终身不离开某一部门或地方，有的还子承父业，世袭罔替。他们除了精通公开的律令条文以外，还了解不少内部流通的知识和数据，其中大部分没有书面记录，仅靠口耳相传，对外界更是秘而不宣的。相当一部分吏是部门或地方的实际主宰者，因为主管的官员很少或者完全不了解实际民政，只能依赖他才能应付上司和治理下属。地方上的吏更是土豪劣绅拉拢和依靠的对象，因而拥用很大的权势。但是吏的社会地位却很低，至少在名义上是如此。除了特殊情况，他们一辈子也不可能成为官。吏的知识和经验，即使其中完全合法的、有用的部分，一般也不会成为公开流布的著作；其中见不得人的诀窍和内幕，当然就更不会留下书面记录了。
官员中具有“经济之才”的人本来就不多，这些人中又不会有几个有机会掌管刑法、财政、户口、建造、漕运、仓储、水利等实际部门，所以官员中真正精通制度的人只能是凤毛麟角。这就是为什么我们往往会发现，不少身居高位的人对本朝的制度也不了解，他们忧国忧民的言论常常只是隔靴搔痒，不少对策奏章纯粹是纸上谈兵。即使是那些掌握了一定的专门行政经验和实际情况的官员，也未必能揭开吏的黑幕。而且在中国历来的士大夫阶层中，一贯存在着崇尚经义、鄙薄实际、附庸风雅、厌恶事务的风气。只要能引经据典，符合儒家教义，就能对国家大事发表议论，提出建议；即使根本不切实际，也会博得一片赞誉。一个地方官尽管整天游山玩水，吟风弄月，甚至寻花问柳，只要诗赋出众，字画不俗，就能赢得美名。相反，亲自自理公务，核对事实，计算数字，会被讥讽为俗吏，似乎降低了身分，常常为同辈所不齿。
汉以后各朝大多标榜以经义治天下，号称礼义之邦，各种典章制度、律令条文应该十分完备，并且都要符合儒家教义，至少在文字上必须如此。但统治者的真正目的自然多与孔孟等圣贤相左，儒家学说也不是安邦定国的百科全书，不可能解决多少具体问题。在这种情况下，吏这一阶层就有了充分施展的机会。凭着他们的经验和手段，完全可以在不影响皇帝和法令的尊严的表面下，维护本地区、本部门的实际利益和习惯做法；在不改变制度条文的前提下，实行完全不同却切实可行的对策。吏的这些作为会得到官的支持和事实上的承认，但只能是默许，或者瞒上不瞒下。而且多数官员不悄于、也不可能了解吏的实情，所以尽管这一切是尽人皆知的秘密，却没有人愿意并且能够揭破这层黑幕，将真相记录下来。
千百年来的事实就是如此：以大大小小的吏组成的管理系统十分稳定地管理着国家和地方的具体事务，不但不受到官员升降调动的影响，甚至也不受改朝换代的影响。从理论上说，这一系统听命于大小官员组成的统治系统，但后者往往并不了解前者究竟干了什么，或者是怎样干的。
在这种形势之下，吏的权力之大、声势之盛，往往超出一般人的想象。清人许仲元的《三异笔谈》中记载了一位“王二先生”（今译）：
王二先生字立人，忘了他叫什么名字，是绍兴山阴县人。善于写奏折公文，不管是刑事或财政方面的都非常内行。在云南时间很久，对当地风土人情尤其熟悉，所以成为当地首席幕僚。他的家住在省衙附近的花园内，花木戏台样样齐全。总督、巡抚有事还可以批条子召见他，道台、知府以下就只能登门求见了。布政使是浙江德清人许祖京，按察使是湖北江夏人贺长庚，都是他的儿女亲家。省会所在的云南府知府是杭州人庄肇奎，与他的关系更密切。他左边一个皮包中放刑事方面的文书，右面一个皮包放着财政方面的文书，签定意见后就让仆人报到布政使和按察使衙门，两位长官不敢有再有任何改动。．．．各府、厅、州、县的官员到总督、巡抚衙门参见以后，中午必定聚集到他家，有的拜见上司和要人，有的会见朋友，审理案子的也跑到他家，消遣娱乐的更离不开他家。一个厅上在审讯鞭打，一片喧哗，另一个厅上却是笙歌悦耳，舞姿婀娜；但各做各的，声音也都听不见。每天晚上都要设宴，用具也与众不同，如专门设计制作了大方凳、宽茶几，每人用一套。送上菜单后各人自点，每人有一把酒壶、一个菜盘，各吃各的，要都品尝或者专吃几种，悉听尊便。
这种情形直到清末还是如此。有的吏把他们的作用和与官的关系说得再明白不过了：
来办事的人就像乘客，政府部门就像车子，我们这些人就像是车把式，各部门当官的就像是骡子，我们用鞭子抽着他们往哪儿走就行了。
吏们的坦率和自信真到了令人吃惊的地步，以至人们不能不考虑一下，表面高度的统一究竟是统一在谁手中？这些吏又由谁来统一？高度的统一究竟是否存在？
再以户口为例。每个朝代对户口的编造和登记都有明确规定，而且按理论上的制度都应包括全部户和口，但实际上却有不少朝代的户口数据至今还有很多不解之谜，甚至当时人也弄不清是怎么一回事。例如宋朝留下的全部户口数字，每户的平均口数都在二口左右，最低的元丰三年（1080年）是一点四二口，最高的天圣元年（1023年）也只有二点五七口。这在理论上和实际上都是无法成立的，所以连当时的学者都感到不可思议，南宋著名历史学家李心传在《建炎以来朝野杂记》一书中说（今译）：
西汉户口数最多的时候，户与口的比例是每十户四十八口略多些。东汉时的户口比例，是每十户五十二口。．．．本朝从元丰至绍兴年间（1078－1162年）的户口数，户与口的比例是每十户二十一口。每一家只有两口人，绝对没有这样的道理，这是由于故意分立了很多假户，并且还有许多人漏报户口的结果。但是现在浙江的户口比例，是每十户十五口稍多，四川的户口比例是每十户三十口略少。四川人的生育不见得比东南一带的人多，我想是由于四川不征收丁税所以隐漏的户口比较少的缘故吧？
李心传的话自然不是没有根据的，但仔细分析一下，却还是解释不了真正的原因。以正常的家庭规模平均每户至少4。5口计，如果有80％的家庭按实际情况上报，其余的20％的家庭就必须每户分为11户；如果有50％的家庭按实际情况上报，其余50％的家庭也必须每户分成五户，才有可能出现这样的结果。但是从宋朝的记载看，有资格、有必要人为分成很多户的家庭只限于大地主和大官僚。如果这类人占总人口的5％的话，那末他们的家庭必须都分成41户以上，才会出现全国平均每户不足一个半人的结果。这显然是不可能的。反之，如果一个社会有一半以上或更多的人都这样做，这种做法事实上就成了合法现象。
其实，宋朝存在着不止一种户口登记制度，有的登记全部人口，有的却只登记其中承担赋税的人口（即所谓的“丁”），后者就是每户二口左右的数据的来历。就在李心传自己的同一本书里，就记载了另一项数据：鄂州七县在绍熙四年（1193年）有6万多户、31万多人，平均每户是4。73人。这位李先生没有解释，为什么在鄂州居然不存在浙江和四川同样的人为分户现象。很明显，宋朝实际实行的制度就连当时的学者和官员都搞不清楚。所以尽管我们今天可能合理地解释这一奇特现象，却始终没有能找到原始资料来证实。
7。 礼失求诸野
最后，还有一方面的因素也是值得重视的，那就是以往中国领土的绝大部分是农村，人口的绝大多数是农民。分散的、没有文化的小农满足于自给自足的生活，也习惯于当差纳粮，服从一切官吏。他们对社会的认识和对现实制度的承认一般都相当慢，交通的闭塞、传播媒介的缺乏更拉开了他们与现实制度和城市居民间的距离，所以很多高度统一的制度往往管不了高度分散的穷乡僻壤的小农。天高皇帝远，连最专制的皇帝也无法建立起足以控制全部小农的统治系统。
在中国农村，人们对落后于时代、落后于历史的现象早已司空见惯，习以为常了。已经更改的年号可以继续使用，已经驾崩的皇帝可以继续接受“当今皇上”的礼遇，已经被推翻的朝代可以继续成为效忠的对象。照样实行已经废除的制度，穿戴过去的衣冠，沿用过去的礼节，那就更不足为奇了。直到近代依然如此，科举废了多年，村塾的老夫子还在鼓励学生考秀才。辛亥革命以后，男人的辫子和女人的小脚还会继续存在。前清官员乡绅的特权，并未随着民国的到来而失去。清末已经宣布废除的笞刑，依旧在宗族统治中施行。“礼失求诸野”，这句话真不愧是圣人的名言。
在这种表面高度统一而实质上却各行其是的情况下，任何不符合现行制度的公开变革，无论有多大的积极意义，