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第四，内蒙古六盟、西套蒙古、察合尔等实行盟、旗制，与乌里雅苏台辖区的民政系统相同，但由中央的理藩院直辖。
第五，西宁办事大臣所辖的青海地区主要是两部分：厄鲁特二十九旗，与蒙古的盟旗相同；玉树等四十族土司，与西南土司制相同。
第六，西藏办事大臣统辖卫、藏、喀木和阿里四个地区的营、城、呼图克图领地、部族及寺院。涉及到国家主权的重大问题，如西藏与邻国的关系、军队驻防、内部叛乱、宗教领袖的继承等，均由大臣处理并上报朝廷决定。而内部则实行政教合一的制度，大臣系统不加干涉。
清朝的政区制度虽然比较复杂，实际上只有三种类型：第一，省、府、州、厅、县制，主要实施于汉人为主的农业区。如东北三将军，到晚清时人口增加，农业开发已有了相当规模，就取消将军置省。新疆的置省除了经济开发的条件外，还有国防上的考虑。第二，一定程度的民族自治区，如西南的土司、蒙古的盟旗；这些单位都有具体的部门管辖，承担一定的贡赋和力役，但在各自范围内享有按传统制度统治的权力。第三，高度自治的西藏，除宗教领袖的继承和册封、军事、外交权由朝廷掌握外，内部实行政教合一，地方政府服从宗教领袖。
3。 一般与特殊
综观这些统一王朝的行政制度，我们可以看到，不管统治者出于自觉还是不自觉，当一个政权的领土包括农业区和牧业区，国民有多种成分，疆域有新的扩展时，就会在某些政区实行特殊的政策。这些政策一般有三方面的内容：一是尽可能利用原来的统治机构和首领，以便减少敌对行为和敌对情绪，维持社会稳定。二是给予一定程度的民族自治或地方自治，中央和上级政权不干预其内部事务。三是经济上给予一定的优待，如免除赋税徭役，或规定一定数量的贡品和力役，其负担一般低于其他地区，有时还以赏赐等名义给予经济资助。
这些政策一般比较稳定，实施较长的阶段，在条件具备时才作改变。如土司制度，自元朝实行后，到民国时才最终废除，其间明、清改土归流经历了较长时间，并且一般只局限于某一地区，然后逐步推行。另一方面这些制度也并非一成不变，随着政权的巩固，经济实力的增强，地区间和民族间交流的密切，一部分特殊政区会逐渐具备改置为正式政区的条件。当然这要把握时机，举措得当，否则会激化民族矛盾或地区矛盾，影响安定和统一。
统治者还会根据特殊情况，充分利用有利因素，调整具体政策。例如在宗教方面，中国历史上的统一王朝虽曾多次出现皇帝佞佛和灭佛，尊崇道教等，但无论哪一种宗教都没有被奉为国教，更没有出现过政教合一的政权。但在一些地区性政权中，宗教的作用就要大得多。
在西藏地区，自从7世纪时佛教正式传入后，虽曾发生过激烈的宗教冲突，但到10世纪后期佛教复兴，逐渐形成喇嘛教。吐蕃国亡后，政治上的统一已不复存在，但喇嘛教却成了西藏地区普遍接受的宗教。13世纪喇嘛教传入蒙古，成了青藏高原与蒙古高原的联系纽带。以后萨迦派五代祖师八思巴成为忽必烈的帝师，随着元朝成为中原的主人，西藏地区与中原的关系也更密切了，元朝统治者充分利用了宗教这一有利因素，以管理全国佛教的总制院（后改宣政院）管辖西藏地区，将西藏纳入了统一版图。在西藏内部，扶持萨迦派、噶举派执掌地方政权，以消除分裂因素，也是明智的措施。西藏地区与中国其他地区虽然早已存在着各种联系，唐朝的经济、政治、文化、艺术对吐蕃王国曾产生很大影响，但由于地理障碍的阻隔和当时生产力的限制，14世纪以前从未处于同一个政权之中。而从元朝开始却能一直归属于中原王朝，宗教因素无疑起了重大作用。元朝的政策基本为明朝所沿袭。清朝又进一步扶持宗喀巴创立的格鲁派（黄教），使之成为西藏的宗教领袖，并掌握地方政权。在当时的历史条件下，这对于巩固国家统一是有积极意义的。
历史事实已经证明，在一个国家中同时存在两种或两种以上的行政制度（包括经济、赋税、刑法等制度），并不妨碍国家的统一。相反，只要应用得当，结果必然会维护和加强统一。清朝能够最终确立统一中国的政权，完成这一巨大的历史性工程，与它成功地实行了适合不同地区、不同民族的地方行政制度是分不开的。
制度的一致和文化的相同，有其有利于统一的一面，但并不是统一的先决条件，更不会必定导致统一。因为先进文化必然会影响比较落后的文化，吸引其效仿。在相当长的历史时期内，中原王朝的制度是东亚大陆最完善、最成熟，自然会成为邻国效法的对象。如朝鲜和越南，它们都曾是中原王朝的郡县，越南更长达千年，受中原文化的薰陶很深，独立建国后的政体、制度基本都是仿照中原王朝的。直到清朝末年，这两国的制度和文化与中国内地十八省的相似之处比中国内地省与某些边疆地区、某些少数民族地区的相似处要多得多，但两国独立后再也没有与中国政权合为一体。
五 芸芸众生与风流人物
引言：环境、生产方式、人口分布、文化和制度方面的原因对统一国家的形成均有影响，在一定的历史时期，其中有的因素是决定性的。比如说在航海技术还很落后的情况下，以中原为中心的统一政权不可能超越太平洋；在人口数量低于农业生产可容的极限之前，农业民族不可能大规模地向牧业区扩张。但也有些因素只是一种可能，要将它们转变为必然还需要有一定的条件，比如说东亚大陆农业区之成为一个统一国家。因为同一个产业区完全可能分割为不同的几个政权，中国历史上曾经不止一次地出现过，在世界历史上更是屡见不鲜。
把可能性转变成为必然性的是人，是历史形形色色的人或由个人汇集起来的集团。
1。 “帝力”的变化
相传作于尧时的一首民歌唱道（今译）：
太阳出来干活，太阳下山休息。喝的是自己打的进里的水，吃的是自己耕田收的粮。帝呀！你又能对我怎么样？
我们今天自然不必相信这会出于上古农夫之口，但这首民歌反映了进入农业社会初期人们的追求目标，应该是没有问题的。在生产能力低下，人们的物质生活极其简单的情况下，不可能有更多的欲望。而作为部落首领的“帝”的权力和物质享受也很有限，“帝力”对百姓的作用的确可以说是“何有哉”。
这种理想在小农经济、自然经济的条件下一直没有失去它的吸引力，在烽火四起，群雄逐鹿的年代尤其如此。老子的主张多少代表了这样一种追求，他的理想国是（今译）：
国家要小，人民要少。使老百姓有过多的用具而不去使用，使他们害怕死亡而不会迁移到远方。虽然有车和船，却没有必要乘坐；虽然有武器装备，却没有机会显示。要让老百姓回复到结绳记事的方法，对能吃到的都感到美味可口，对能穿戴的都以为美观得体，对自己的居宅认为安全舒适，对自己的风俗习惯乐于保持。相邻的国之间都能互相见到，鸡犬之声都能互相听到，但老百姓直到老也不要相互来往。
这就不仅要求君主放弃对权力、领土和人口的追求，而且要求每一个人都抛弃已有的物质文明，回到原始的、封闭式的耕作生活中去，以至能够抵制邻国鸡犬之声的诱惑而绝对不相往来。如果老子的理想真正实现了，那就绝不会有秦始皇灭六国，更不会有今天的中国。幸而这种主张不仅君主不能接受，就是老百姓也受不了。不打仗、不迁移固然好，毁灭已有的文明、近邻不能来往，却是连保守的老农也不会接受。
随着生产的发展－－无论这种发展是多么缓慢－－剩余产品会逐渐增加，因此足以供养更多的非生产人员，也可以为部族首领或国家的君主提供更好的物质待遇，“帝力”会随之增加，国家机器会越来越复杂，附属人员会越来越多。“帝”的形象已由栉风沐雨、胼手胝足变成了养尊处优、至高无上了。从传说中的禅让制向世袭制的过渡完成以后，国家的权力就高度集中在君主和少数几个人的手中，强悍的君主就是国家的同义词。
对百姓来说，尽管依然是“日出而作，日入而息，凿井而饮，耕田而食”；但已经不能脱离“帝力”的约束了。他们或者必须先耕“公田”，然后才种私田；或者完全委身于贵族，连人身自由也已丧失；或者必须以劳役或实物交纳赋税；“帝力”所不及的地方，只有陶渊明笔下的桃花源。但这毕竟只是文学家的描述，在历史上，桃花源式的小社会只是在特殊情况下、特殊地区中才能短时间存在。
2。 苍生望太平
中国历史上出现过的个人数以亿计，统一和分裂离不开这些个人。一次大的战争要动用数十万以至上百万人的兵力，至少还需要同样数量的人供应他们的粮食、武器和必需的物资。战争的胜负牵涉到更多人的命运和利益，而决定统一或分裂往往需要很多次这样的战争。为巩固和维持一个政权，需要更多人付出代价，从长城、运河、驰道驿路、渠道等公共建筑和修建，到每年赋税的交纳；从首都，边关、隘口的重兵镇守，到穷乡僻壤的吏胥催逼，甚至县太爷堂上的板子责打，几乎每一个成年的居民都在所难免。但是谁也不能否定，每一个个人所起的作用是不同的。秦始皇和蒙恬固然不同，蒙恬和赵佗又何尝一样？一个刑徒、一个士兵、一个平民，尽管他付出的代价也许就是最宝贵的生命，但又怎么能与秦始皇、汉武帝、唐太宗、成吉思汗相提并论呢？
同样，每一个个人对统一的态度也是不同的。当屈原呼天抢地，悲愤地投入汨罗江时，秦国的君臣或许正在设宴欢庆，桃花源的创业者们或许正在开垦荒地。大多数楚国农民依然过着日出而作，日入而息的日子，尽管他们尊崇和同情屈原，却绝不跟着他去殉国；如果不是秦朝的统治过于残酷，他们的子孙也会跟着项羽去造反。
冷漠的农民 对统一人分裂最冷漠的是占人口大多数的农民，尽管对每一次统一和分裂作出最大牺牲的也是他们。
从经济利益而言，农民最关心、最直接感受到的是赋役的轻重，所以任何轻徭薄赋的政策都会受到农民的欢迎。至于这个政权的大小，这与他们并没有直接的关系，只要不发生战乱就行。事实上，历史上统一王朝的农民的负担产不一定比分裂时期轻，大国的农民也不见得比小国的农民生活得好。当兵打仗，只是农民不得不承担的义务或谋生手段，除了少数人能谋得一官半职或因抢掠而发财以外，绝大多数人是不会自愿投入的，除非他们自己的生命财产已经受到或面临着严重威胁。今天我们大加颂扬的统一战争对参战的或不参战的农民来说，直接的结果只是死亡、伤残、增加赋税，而不会得到开疆拓土的好处。说他们会积极参加或支持这种“正义的”、“进步的”战争，只是某些先生们的推论。即使是对待侵略战争或分裂战争，农民们的态度也决定于来者是否烧杀抢掠、增加赋税徭役。只要不出现这类情况，他们照例是无动于衷的。
从道德标准而言，农民接受最多的是儒家的尊卑有序和死生有命、富贵在天的观念。他们承认自己身分的卑下是命运的安排，所企求的只是风调雨顺，以便交纳皇粮、维持温饱。他们所梦想的也不过是当一富足的小农，至多以小地主为目标。他们服从一切有身分的人：地主、读书人、衙役、大小官吏以至皇帝，除非被逼得走投无路，绝不会犯上作乱。对“盗贼”，他们会保持戒心，知道“造反”是要杀头的；但对“真龙天子”，对不管是哪一家的“官府”，会毫无例外地服从；因为改朝换代对他们来说只不过像是换了一任县官或一个东家，照样是焚香叩头，纳粮当差。
他们一般没有专一的宗教信仰，只是敬畏一切鬼神，膜拜一切菩萨，相信因果报应，因而更加逆来顺受，麻木不仁。他们的民族观念远没有达到明辨夷夏的地步，往往同地域观念和贫富观念混杂在一起，所以会歧视贫穷的异族人，就象看不起贫穷的外乡人一样。但对异族的官员皇帝，却是不敢有丝毫不满的。衣冠服饰的改变会引起他们的不满，但绝不会像知识分子那样看得严重。而且一旦接受以后，他们又最不愿意改变，辛亥革命以后保留辫子最多的还是农民。他们没有文化，很少获得外界的信息，也很少有人了解自己的国家，“爱国”、“维护统一”这一类概念，根本不可能在他们头脑中产生。
总之，农民反对的是战争动乱，而不是分裂分治；拥护的是轻徭薄赋，而不问是否统一。当然农民中也有一些特殊情况，如居住在城市近郊的农民较多受到市民的影响，家庭手工业收入高的农户更接近手工业工人的态度，官僚地主的佃农不得不服从主人的意志，但这些并不是他们自身的立场。
若即若离的市民 所谓市民，是指一般居住在城市或集镇的商人、手工业主、工人和居民。统一和分裂对他们来说并不是无关紧要的，有时对有些人来说是生死攸关的事。前面已经谈到过，由于原料和市场不限于一地，从事商业和手工业的人不得不关心更大的范围，以寻求和维护自身的利益。某一地的失陷或许就等于一项贸易的开始、一种产品的跌价。当然在手工业并不发达、商业辐射面有限的情况下，受到影响的范围不可能很大，但无论如何商人和手工业者的视野要超过农民，他们对统一和分裂的关注程度和反应也大大超过了农民。
商业和手工业主要集中在城市和俯集镇，并且联系着一个人数更多，万分复杂的市民阶层。这些人中有的有一定的文化，有的能获得较多的空闲时间，居住的集中使这些因素得以发扬，形成了一种反应迅速、影响面广的市民意识。这一意识往往杂乱无章，无奇不有，但大多包含着这样几种观念意识：忠君爱国、疾恶扬善、公平交易、因果报应、发财致富、国泰民安等。这一意识自然有其庸俗、消极的一面，但也包含着对商品经济的追求和原始的自由、平等、民主的思想，因而城市居民有比较明确的国家观念和统一观念。
城市又是在内外战争中争夺的主要目标，设有行政机构、作为政治中心的城市尤其是如此，所以统一和分裂、战争与和平与城市居民切身利益的联系更加直接。在商业活动和城市生活中，市民并不排斥异族或异国，比农民更容易接受外来文化；但当异族或异国以军事入侵的形式来到时，国家的观念和民族意识会使他们作出比农民激烈得多的抵抗。清军入关后，竟会在一向以富庶安逸著称的长江三角�