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所以，我认为可以肯定：政府并不是从专制权力开始的。专制权力只不过是政府腐化的结果，是政府的终极点，它使政府又返回到最强者的权力上，而最初政府的建立乃是对最强者的权力的补救方法。不但如此，即使政府是从专制权力开始的，由于这种权力，按它的性质来说就是不合法的，所以不能把它作为社会上的各种权利的基础，因之也不能把它作为人为的不平等的基础。
关于一切政府的基本契约的性质，本是尚待探讨的问题，但我们今天暂不深入研究。我只依照一般意见，把政治组织的建立视为人民和他们所选出的首领之间的一种真正的契约，双方约定遵守其中规定的法律，这些法律构成了他们结合的纽带。人民在一切社会关系上，既已把他们每个人的意志结合成为一个单一的意志，所以一切表现这个意志的条款，同时也就成为对于国家全体成员无不具有拘束力的根本法。这些根本法之一并规定着负责监督执行其他各项法律的官员的选任和权力。这种权力可以包括维持宪法所需要的一切职权，但不能涉及宪法的变更。此外，人们还规定了一些使法律和执行法律的官员受到尊重的有关荣誉的条款，并给他们本人一些特权以报偿他们为把国家管理好所需要从事的艰苦工作。在官员方面，他们则负有以下的义务：他们必须按照委托人的意思行使所受托的权力，必须维护每个人能以安全地享受他所有的一切，而且必须在任何情形下都把公共利益放在个人利益之上。
在经验还没有证明，或者说在人类的知识还没有使人预见到这样一种宪法不可避免的流弊以前，这一宪法应当是较好的宪法，因为负责维护这一宪法的人们自己就与宪法的保存有最密切的利害关系。官职的设置和官员的权利既以根本法为唯一依据，因之，根本法一被破坏，官员们就丧失了他们的合法地位，人民就没有再服从他们的义务。而且因为国家构成的基本要素不是官员而是法律，所以每个人就当然恢复了他天赋的自由。
只要我们稍微仔细考虑一下，以上所说的这一点就可以被一些新的论剧所证实；而且就契约的性质而论，我们也可以看出这种契约并不是不可以取消的。因为，如果没有更高的权力来保证缔约者的信守不渝，来强使他们履行相互间的允诺，缔约双方仍然是他们自己的讼争的唯一裁判者，那么，两造中的一造一旦发现对方违背了契约的条款或者那些条款对他不再适合的时候，他就随时有抛弃契约的权利。很可能，弃权的权利就是以这种原理为根据的。然而，我们现在所要研究的就是在于考察人类的制度，不难了解，假如掌握一切权力的并把契约的一切利益都据为己有的官员们有抛弃职权的权利，那么，因首长们的错误措施而受到损害的人民就更应当有抛弃从属关系的权利了。但是，这种危险的权利必然会引起可怕的纷争和无穷的混乱。这些纷争和混乱适足以说明：人类的政治组织是多么需要比单纯的理性更为坚固的基础；并且为了公共的安宁，是多么需要神意的参与，以便给予最高权力以一种神圣不可侵犯的性质，从而可以剥夺臣民对于最高权力这种不幸的自由处分的权利。宗教即便有它的弊端，只要对人们作这样一件有益的事情，便足以使人们热爱它而且皈依它，因为它节省下来的人类的血，多于因宗教狂热病而流出的血。但是我们还是沿着我们假定的线索继续探讨下去。
政府的各种不同的形式，是由政府成立时存在于个人之间或大或小的差异而产生的。如果有一个人在能力、道德、财富或声望上都是卓越的，而他独自被选为长官，那么，这个国家便成为君主政体的国家。如果有一些彼此不相上下的人，他们都高出别人一等，而一齐被选，那么，这个国家便成为贵族政体的国家。如果人们的财产或才能并不是那么不平均，而他们距离自然状态又并不很远，那么，他们便共同保持着最高的行政而组成民主政体的国家。时间已经证明了各种政体中哪一种政体是最有利于人类的。某一些人始终仅只服从于法律；而另一些人不久便听命于主人。公民们希望保持他们的自由；而臣民们由于不能容忍别人享受他们自己已经享受不到的幸福，所以他们只想剥夺他们邻人的自由。总之，一方面是财富和征服，另一方面则是幸福和美德。
在上述各种不同的政体中，一切官员最初都是由选举产生的。当一个人的财产条件不比别人优越时，人们所以选举他，是根据他的功绩，因为功绩给人以自然的威望；同时也根据他的年龄，因为年长的人处理事务富有经验，议决事情头脑冷静。希伯来人的“长者”，斯巴达的“元老”，罗马的“元老院”，甚至我们所谓领主一词的字源上的意义，都指明在从前年老是如何受人尊敬。越是老年人当选，选举就越频繁，也就越使人觉得麻烦。于是阴谋发生了、派系形成了、党派的冲突尖锐化了、内战的火焰燃起了；公民的生命终于为所谓国家的幸福而牺牲。人们于是又处于从前那种无政府状态的前夕。有野心的权贵们，往往利用这种情况，把职位永远把持在自己家族之手。人民已经习惯于依附、安宁、和生活的安乐，再也不能摆脱身上的枷锁；为了确保自己的安宁，他们甘愿让人加重对自己的奴役。这样，已经成为世袭的首领们，就逐渐习惯于把官爵看作自己的家产，把自己看作是国家的所有主，而起初他们只不过是国家的官史。这样，他们也就习惯于把他们的同胞叫作奴隶，把这些奴隶当牲畜一样算在他们的财产的数目之内，而自称是与神齐等的王中之王。
如果我们从这些各种不同的变革中观察不平等的进展，我们便会发现法律和私有财产权的设定是不平等的第一阶段；官职的设置是第二阶段；而第三阶段，也就是最末一个阶段，是合法的权力变成专制的权力。因此，富人和穷人的状态是为第一个时期所认可的；强者和弱者的状态是为第二个时期所认可的；主人和奴隶的状态是为第三个时期所认可的。这后一状态乃是不平等的顶点，也是其他各个阶段所终于要达到的阶段，直到新的变革使政府完全瓦解，或者使它再接近于合法的制度为止。
为要了解这种进展的必然性，与其说应当考察设立政治组织的动机，不如说应当考察它在实际上所采取的形式，和那些随之而来的种种不便。因为使社会制度成为必要的那些缺点，同时也就是使社会制度的滥用成为不可避免的那些缺点。姑且不谈斯巴达这唯一的例外情形——在斯巴达，法律所关切的主要是儿童教育，来喀古士在那里并树立了无须用法律来辅助的道德风气——因为法律一般说来是弱于情欲，只能约束人而不能改变人，所以不难证明：任何一个政府，假如它不腐化、不败坏，总是严格遵循着它所负的使命前进，那末，这个政府就没有设立的必要。在一个国家里，如果任何人都不规避法律，任何官员都不滥用职权，那末，这个国家就既不需要官员也不需要法律。
政治上的差别，必然会引起社会上人民间的差别。在人民与其首长之间日益增长着的不平等，不久在个人与个人之间也显示出来了，并且因欲望、才能和境遇的不同而形成千百种不同的表现形态。当权的官员若不安置一群肖小，并把一部分权力分给他们，就不可能篡夺非法的权力。而且，公民们也只是在一种盲目的贪心引诱之下，才会受人压迫。他们宁向下看，而不往上看，因此，在他们看来，统治别人比不依附于人更为可贵。他们同意戴上枷锁，为的是反转来能把枷锁套在别人身上。很难强使一个决不好命令他人的人去服从别人；最有智谋的政治家也不能使那些以自由为唯一愿望的人们屈服。但是不平等是很容易伸展到野心家和怯懦者之间的，因为他们随时都在准备着冒风险，准备着依时运的顺逆，或者去统治人，或者去侍奉人，这二者对他们说来，几乎是没有什么差别的。因此，就必然会出现这样一个时代，人民竟被眩惑到这样的程度，以至于只要统治者对一个最渺小的人说：“让你和你的族人，都作显贵人物吧”，他立刻就在众人面前显得尊贵起来，而且自己也觉得尊贵起来了。他的后裔和他相隔的世代愈远，便愈显得尊贵。使他们成为显贵的原因越久远和越估不透，其效果也就起大；一个家庭里无所事事的人数越多，这个家庭也就越煊赫。
如果这里是应当研究细节的地方，我就不难说明这一问题：即使没有政府的干预，声望和权威的不平等，在个人与个人之间，也将是不可避免的〔十九〕，因为人们一结成社会，就不得不互相比较，并从他们继续不断的互相利用中注意到所发现的彼此间的差异。这些差异可分为许多种类。但是，由于通常人们主要是根据财富、爵位或等级、权势和个人功绩等方面的差异来互相评价，因此我可以证明这种种力量的协和或冲突，是一个国家组织得好坏的最可靠的标志。我可以指明，在这四种不平等中，个人的身分是其他各种不平等的根源，财富则是最后的一个。而各种不平等最后都必然会归结到财富上去。因为财富是最直接有益于幸福，又最易于转移，所以人们很容易用它来购买其余的一切。通过这种观察，我们能够确切地判断每个民族距离其原始制度的远近和走向腐败的顶点的进程。我可以指出，毁灭着我们全体的那种热衷于声望、荣誉和特权的普遍愿望，是如何在锻炼着、并使我们互相较量着我们的才能和力量；是如何在刺激着我们的欲望，并使欲望日益增多，以及如何使所有的人都相互竞争、对抗，或者勿宁说都成为仇敌，使无数有野心的人追逐于同一竞赛场上，因而每天都造成许多失败、成功和种种灾祸。我可以说明，正是由于每个人都渴望别人颂扬自己，正是由于每个人都几乎终日如疯似狂地想出人头地，才产生了人间最好和最坏的事物：我们的美德和我们的恶行；我们的科学和我们的谬误；我们的征服者和我们的哲学家；也就是说，在极少数的好事物之中有无数的坏事物。最后，我可以证明，人们所以会看见一小摄有钱有势的人达到了富贵的顶点，而群众却匍匐呻吟于黑暗和贫困之中，乃是因为前者对于他们所享有的一切，越是别人被剥夺了的东西，他们才越觉得可贵，如果情况并没有改变，只要人民不再是贫困的人，他们也就不再是幸福的人了。
如果我们仅就以上各点详细地加以论述，便可以写成一部巨著。在这一著作里，我们可以与自然状态中的权利相对比，权衡一下各种政府的利弊。我们还可以把迄今所呈现的和在未来世纪中由于政府的性质以及时间所必然引起的变革而会呈现的不平等的各种不同形态揭露出来。我们会看到人民大众为了防御国外的威胁而采取的一系列的措施，他们在国内却被同样的措施所压迫；我们会看到这种压迫继续不断地在增长，而被压迫者永远不知道这种压迫有无尽期，也不知道为了制止这种压迫，他们还剩有什么合法的方法；我们会看到公民的权利和民族的自由逐渐在消灭，弱者的要求被看作是叛乱的怨言；我们会看到一种政策把保卫公共利益的荣誉，只限于一小部分的受雇佣的人；我们会看到，从此产生了征税的必要，在重税压迫下意志沮丧的农民即在太平年月，也甘愿离开田地，为了佩剑而放下锄头；我们会看到那些离奇的、不幸的、荣誉法规的出现；我们会看到祖国的保卫者迟早会变成祖国的敌人，不断地拿起武器指向自己的同胞；最后，会出现这样一个时期，人们可以听到他们向国内的压迫者说：
如果你命令我把利剑刺入我父亲的胸膛，
刺入我的怀孕的妻子的脏腑，
我终于要完成你的命令，尽管我的臂膀在反抗。
从财产和社会地位的极端不平等中；从多种多样的欲望和才能、无益或有害的技术和肤浅的科学中，产生出无数的偏见。这些偏见都是同样地违反理性、幸福和道德的。我们可以看到：凡是足以离间已经结合起来的人们，从而削弱他们的力量的那种事件；凡是足以给社会一种和睦的假象，而实际上是在散布分裂种籽的那种事件；凡是足以使各等级的人们因权利、利益的矛盾而相互猜疑和憎恨，因而有利于制服一切人并加强统治者的权力的那种事件，首领们无不在那里蓄意加以制造或煽动的。
正是在这种混乱和这些变革之中，暴君政治逐渐抬起它的丑恶的头，吞没它在国家各部门中所发现的一切善良和健全的东西，终于达到了蹂躏法律和人民并在共和国的废墟上建立起它的统治的目的。在这最后一次变化以前的时期，必然是一个骚乱和灾难的时期。但是最后，一切都被这恶魔吞没殆尽，人民既不再有首领，也不再有法律，而只有暴君。从这个时候起，无所谓品行和美德的问题了。因为凡是属于专制政治所统治的地方，谁也不能希望从忠贞中得到什么。专制政治是不容许有任何其他的主人的，只要它一发令，便没有考虑道义和职责的余地。最盲目的服从乃是奴隶们所仅存的唯一美德。
这里是不平等的顶点，这是封闭一个园圈的终极点，它和我们所由之出发的起点相遇。在这里一切个人之所以是平等的，正是因为他们都等于零。臣民除了君主的意志以外没有别的法律；君主除了他自己的欲望以外，没有别的规则。这样，善的观念，正义的原则，又重新消失了。在这里一切又都回到最强者的唯一权力上来，因而也就是回到一个新的自然状态。然而这种新的自然状态并不同于我们曾由之出发的那种自然状态，因为后者是纯洁的自然状态，而前者乃是过度腐化的结果。但是，这两种状态之间在其他方面的差别则是那么小，而且政府契约已被专制政治破坏到这种程度，以致暴君只在他是最强者的时候，才是主子；当他被驱逐的时候，他是不能抱怨暴力的。以绞杀或废除暴君为结局的起义行动，与暴君前一日任意处理臣民生命财产的行为是同样合法。暴力支持他；暴力也推翻他。一切事物都是这样按照自然的顺序进行着，无论这些短促而频繁的革命的结果如何，任何人都不能抱怨别人的不公正，他只能怨恨自己的过错或不幸。
曾把人类从自然状态引向文明状态的那些道路已经被人遗忘和迷失了，如果细心的读者这样地去发现和追溯这些道路，并根据我刚才指出的那些中间状况，将我因时间匆促而省略了的、或者因想象力所不及而没有想到的那些状况一一用思考把它恢复起来，他们一定会惊讶自然状态和文明状态之间的距离是多么大。正是在事物的这种缓慢递嬗中，他们将可以找到哲学家们所不能解决的伦理上和政治上的无数问�