个积极性”，下级可以在上级确定的战略总目标下，积极地、创造性地结合
本部门的情况予以贯彻落实，从而使整个组织和谐、有序地发展。无论是中
央与地方的关系，还是一个部门的上下级关系，维系其中正常关系的都首先
是相互的职权、职责关系，任何越权、越职的行为，都只会严重挫伤下级的
积极性，助长上级的官僚主义和瞎指挥，以致最终造成整个工作系统紊乱。
协调各国标之间的关系。由于领导工作的复杂性和决策对象的广泛性与
多样性，在领导活动中往往会同时存在多个目标，而且有时每个目标之间又
是相互矛盾和冲突的。对于这样的一个复杂的领导问题，任何简单急躁的办
法都是不行的，必须用协调的方法予以妥善解决。周恩来在谈到要保证国民
经济比较均衡发展时，对面临的重工业与轻工业、工农业生产和运输及商品
流通、经济建设和文化建设、国家建设与人民生活提高、沿海发展与内地建
设、各民族之间的发展等多种目标就明确地告诫人们，这些目标不是在任何
条件下都是相容的，如果处理不好，目标之间缺乏有机的协调和统一，互相
之间就难以共存。他对处理这多层目标的基本思想是：突出重点，兼顾其他，
综合平衡，稳步发展。多个目标同时实现是不可能的，因为它要受到一定的
人，财、物等资源的限制。盲目的放弃也是不足取的，因为这违背客观事物
的复杂规定性。正确的方法就是：在多个目标中根据轻重缓急的情况，先实
现重、急的目标，同时兼顾其他目标，然后稳步地推动整体事业的发展。建
国初期，周恩来在领导制定我国第一个五年计划时，就是根据毛泽东以重工
业为中心的意见，首先确立发展重工业的重点目标，同时按照一定的比例兼
顾其他目标的有序发展，取得了举世瞩目的成就。
协调新旧之间的关系。任何一种社会变革都不可能是一蹴而就的，在相
当一个时期内，新与旧、困难与发展、历史与现实的种种矛盾总是相伴而存
在。面对着这复杂的局面，任何急躁、沮丧或回避的态度都无助于问题的解
决，只有正视问题，积极协调，方可转化矛盾，推进发展。建国之初，周恩
来就用这样的策略来面对各种复杂的矛盾和困难。新中国的诞生从根本上消
灭了剥削制度，确立了劳动人民当家作主的地位，但是当家作主的人民还必
须要“承受必要的负担”。这是种什么负担呢？周恩来说：“我把这种负担
叫做胜利负担”。因为胜利，我们要把俘虏或改编的国民党军队包下来，在
人民生活十分贫困的情况下，还要解决这些人的吃饭问题，怎么办呢？周恩
来说：“要告诉人民，这是胜利的负担，是推不开的”。包下来有什么意义、
有什么困难，都要向人民讲清楚，使人民增加克服困难的信心和勇气，共同
度过难关，这是周恩来协调新旧矛盾的基本思想，即将道理向人民讲清楚和
人民共同来解决不同利益之间的矛盾，人民增强了承受能力，就可以正确地
面对困难。这既是一种高超的协调艺术，又是党的群众路线在协调过程中的
具体体现。
领导有方决策有序——掌握决策制定的四个基本环节
1943 年，周恩来在《怎样做一个好的领导者》一文中从如何将政治总决
策分解和转换为具体的分决策的角度，精辟地论述了决策制定中的几个环节
问题，他指出，“必须正确地决定问题。首先，要估计环境及其变动，并找
出此地此时的特点。次之，要依此与党的总任务联系起来，确定一时期的任
务和方针。再次，要依此方针，规定当前适当的口号和策略。又次，然后据
此定出合乎实际的计划和指示。这一切，必须经过最实际的调查研究，并使
这些实际材料与党的原理原则联系起来。”
在这段论述中，周恩来把决策制定与转换过程分解为四个基本环节，并
形成环环相联的制定顺序。应该说，他描述了从依据环境特点确定决策目标
到最后形成可供执行的分决策的基本过程。要全面理解周恩来的这一理论，
我们有必要更细致地分析一下这四个基本环节。
周恩来提出，制定决策的第一步就是研究环境的变化，并找出此地此时
的特点。对于这一环节及整个过程，周恩来强调需要作最实际的调查研究，
并使实际材料与党的原理原则联系起来。这实际上是一种从实际出发决定问
题的思想方法，只是周恩来更细致地突出三个基本要素：（1）环境；（2）
特点：（3）材料与党的原理原则相联系。因此，在确定目标的过程中，首要
的工作就是抓住这三点要素。
第二个环节就是依据环境及其特点，联系政治决策，确定一个时期的决
策。周恩来在这一环节中突出的是决策必须与党的总任务相联系，即行政决
策的依据是政治决策。事实上，所有的政治性决策与行政性决策都必须依据
于党的总任务，离开党的总任务的行政性决策是无法制定的。因此，行政性
决策在一定意义上是政治决策的分解与转换，在行政政治化增强的情况下，
这是中国行政决策的一个重要特征。在当时特定的条件下，周恩来突出了这
一点，也是强调制定决策离不开党的总路线和总任务。
决策制定的第三个环节就是依据政治方针规定相应的行动策略。在这
里，周恩来已经考虑到决策的具体执行问题，指出适当的策略是制定决策时
不可缺少的一项内容，也是一个基本环节。
最后，周恩来认为在上述条件满足的情况下才可以制定出实际可行的具
体分决策。可见，一项决策的制定过程必须经过分析环境特点、确定决策框
架、规定执行策略、形成具体决策这四个环节，抓好了这四个基本环节，使
决策制定过程建立在调查研究与联系党的原理原则的基础上，才能够做出正
确的决定，形成正确的决策。
周恩来所提出的把握决定制定环节的理论，在当时特定的政治条件下，
其要旨是启发一个领导者如何将党的总任务适时适地转化为一定时期内可供
执行的决策，并要求一个领导者必须掌握决策制定过程中的基本环节。虽然
这一理论的提出首先是针对政治性决策的，但是这一理论对于深入分析我国
政治决策与行政决策的关系，更好地把握党的总任务与行政政治性决策的联
系及其政治决策向行政决策的转换，进而抓住这些基本环节制定出有利于政
治性决策执行的行政决策，具有很重要的指导作用。
军事篇
吊民伐罪众口铄金——领导两次东征战役的政治工作
《孟子·膝文公下》曰：“诛其君，吊其民，如时雨降，民大悦。”《宋
书·索虏传》写道：“吊民伐罪，积后已之情。”《战国策·魏策》曰：“张
仪为秦连横，说魏王曰：‘臣闻繁羽沉舟、群轻折轴、众口铄金’。”其意
思为抚慰人民，讨代有罪，可以争取老百姓的支援：争取舆论，众口一词，
所发生的威力足以使金子熔化。这些古代富有哲理性的论述，朴素而又鲜明
地说明一个道理：从事军事活动，伸张其正义性，用以统一军心、争取民心，
是克敌制胜的重要条件。这既是一项重要的政治谋略，也是一项重要的军事
谋略。
大革命时期，中同共产党与孙中山领导的国民党合作，建立了革命统一
战线。1924 年5 月，创立了黄埔军校。周恩来除任中共广东区委委员长外，
又于同年11 月，出任黄埔军校政治部主任。1925 年2 月和10 月，广东革命
政府为巩固革命根据地，举行了两次东征。周恩来先后作为军校政治部主任
和东征军总政治部主任兼第一军政治部主任，随军出征。在激烈的军事斗争
中，周恩来领导了强有力的政治工作，对推动两次东征胜利，起了重大作用。
东征作战中的政治工作，主要是按照战前确定的“对本军、对民众、对
敌军”这三个方面来进行的。
第一，对本军。东征之初，面对英帝国主义和北洋军阀支持下的陈炯明
这一凶恶敌人，东征军将士虽有昂扬的斗志，但对取得胜利，并无绝对把握
和信心。蒋先云曾说：“我校开办后，外界很不相信我们能真正去杀贼，未
必能杀得贼死。非独外界如此，即我们自己也不敢十分过于自信。”周恩来
领导政治工作机关对本军官兵进行了大量政治工作，使官兵更加明确东征是
“与帝国主义及其工具——军阀作战，以达民族解放之目的。”第一次东征
前，周恩来在军校作了战前动员。第二次东征前，周恩来担任党代表的第一
军第一师举行了誓师大会。在周恩来的组织下，东征军部队响亮地提出了“为
拯救东江人民而战”、“为保护东江人民而战”的口号。作战中，开展了多
种形式的宣传鼓动工作。《杀贼歌》中唱道：“同志们前进！杀！杀！杀陈
炯明，不杀不甘心！”在追悼阵亡将士大会上，周恩来亲读祭文，使官兵深
受感动。经过宣传鼓动，广大官兵同仇敌忾：“卒皆忠忱雷动，不避艰难，
不顾生死”。第一次东征的棉湖会战中，黄埔军校教导第一团面对号称劲旅
的林虎部主力五六千人，舍生忘死，奋勇搏杀，与下了以少胜多的光辉篇章。
淡水战斗中，率领教导队第一团的10 名干部，有8 名是中共党员。第二次东
征攻打“南中国第一天险”惠州时，报名参加奋勇队者争先恐后，均以舍身
成仁为光荣。
第二，对民众。主要是宣传东征的意义和革命军队与军阀军队的区别。
第一次东征开始前，中共两广区委发表了《中国共产党檄告广东工农群众、
保卫革命、打倒陈炯明》的文告；黄埔军校政治部印发了《告东江人民书》
等传单。第二次东征时，总政治部发表了《革命军东征告各界人民书》。行
军所至，“传单飘扬空际，俨如雪片之纷纷，村民牧童欢呼而拾”。仅第二
次东征宣传总队就散发传单20 万张，标语8 万条，孙中山、廖仲恺像片10
万张。周恩来在各地发表演讲，呼吁民众团结起来，协助东征军，巩固革命
成果。在东莞群众大会上，周恩来发表演说，指出：“本军系解除人民痛苦
而来，增加人民幸福而来，愿大家戮力同心，共促革命成功。”东征军建立
了严格的群众纪律，并作了广泛的宣传。《爱民歌》中唱道：“扎营不要懒，
莫走人家取门板，莫拆民房搬砖石，莫踏青苗坏田产，莫打民间鸭和鸡，莫
借民间锅和碗。。。砍柴莫砍坟上树，挑水莫挑有鱼塘。。”政治部《告百
粤父老兄弟姊妹》书说：“有违犯我们所宣告的行为者，请不必客气，具实
向我们的官长报告，定必依法惩办。”以往东江人民横遭陈炯明等摧残，往
往视兵如匪，军队一来即四散逃亡。东征军鲜明的主义和严明的军纪，使氏
众交口赞誉。《商报》报道说：“学生军之受人欢迎，初不在战功卓著，而
其纪律亦有足令人起敬者。。行军行所至，不扰民间一草一木，老妪妇孺，
喜而挤观。鸡犬不惊，商市安堵。入夜无公家空房，则扎蓬营露宿，东江人
民父老，谓民国以来，仅此次所见，乃是真正革命军，真正卫国保民之革命
军。”这样，广大民众，就积极起来支援东征军作战。彭湃在《革命政府应
如何对待东江问题》一书记述说，革命军一来，农民群众即“或为党军内应，
或作外援，如当冲锋队、充夫役、向导、侦探、及截击逆军等等。无不踊跃
去做。”而陈炯明军队一到，则不是逃之一空，便是井中投毒、粥中放桐油，
甚而揭竿执锄，歼灭敌人。
第三，对敌军。主要是声张正义，揭露邪恶，宣传俘虏政策。黄埔军校
政治部和东征军总政治部均印制了对敌宣传品，广为散发，还由航空队进行
了空投。据东征军《本部东征日记》记载：“由前线解来的俘虏数十名，优
待异常，故乐不思返。”《惠州战役日记》载：“闻石龙商团颇具有反革命
气质，经总政治部数日宣传之力，一变而为本党信徒。”
两次东征的胜利，巩固了广东革命根据地，也显示了政治工作的巨大威
力。《政治周报》1926 年3 月刊登的《东征纪略》中说：“革命军与别的军
队的最大不同点，就是他军队内面的政治宣传，这是革命军打胜仗的根本原
因。这种政治宣传工作在平时要紧，在战时更发要紧。在战时要使人民与军
队合作以协力对付敌人，全靠这种工作做得好。此次东征，组织了伟大的政
治宣传队，设立东征军总政治部为之统率，以第一军政治部主任周恩来为总
政治部主任。”
吊民伐罪，众口铄金，在中国古代军事史上，是被普遍重视和运用的军
事谋略。事实证明，在军事斗争中，忽视精神力量、舆论力量，便难以取得
成功。周恩来在1925 年领导两次东征战役的政治工作，熟练地运用了吊民伐
罪、众口铄金的军事谋略。
对于周恩来领导的黄埔军校和东征军政治工作，毛泽东曾给以高度的评
价：
“那时中国共产党和国民党合作组织新制度的军队，在开始时候不过两
个团，便已团结了许多军队在它的周围，取得第一次战胜陈炯明的胜利。往
后扩大成为一个军，影响了更多的军队，于是才有北伐之役。那时军队有一
种新气象，官兵之间和军民之间大体上是团结的，奋勇向前的革命精神充满
了军队。那时军队设立了党代表和政治部，这种制度在中国历史上没有的，
靠了这种制度使军队一新其面目。”
势险节短相机而发——掌握上海工人第三次武装起义的时机
《孙子兵法·势篇》：“善战者，其势险，其节短，势如弩，节如发机。”
势险节短的要领是，战前精心准备，时机一旦成熟，即以迅猛的动作、凌厉
的动作发起进攻，一举达成战役、战斗企图。周恩来在1927 年领导上海工人
第三次武装起义中，成功地运用了这一谋略。
1927 年春，北伐战争迅猛发展。为配合北伐进军，上海工人阶级在中国
共产党的领导下，举行了反对北洋军阀的武装起义。第一、二次起义，在军
阀孙传芳的镇压下失败了。1927 年3 月，中共决定举行第三次武装起义，由
周恩来任特别军委书记、武装起义总指挥。
这时，北伐军已控制了浙、赣两省和安微大部分地区，前锋从南、西两
面直逼苏南。直系军阀孙传芳因遭惨败，将军队撤离上海，而奉系军阀张作
霖又派鲁军毕庶澄部进住。毕部有3000 人左右，加上当地2000 警察，共5000
人左右，战斗力不强。上海总工会的会员有28 万9 千多人，工人纠察队有
3000 人，自卫团有100 人。这些都是进行武装起义的有利条件。另一方面，
北伐军中，以蒋介石为代表的国民党右派已经开始了明目张胆的反共活动，
对工人武装起义不仅不会积极呼应，还会予以破坏；已经组织起来的工人武
装人数不多，训练不够，武器装备也十分缺乏。这些是起义的不利条件。
周恩来总结前次起义的经验教训，认为主要问题有两条：一、没有准备；
二、领导人在事变中缺乏果断。在组织第三次武装起义时，他对这两点给以
了极度的关注。
关于准备工作，主要是组织队伍，筹集武器和制定计划。工人纠察队扩
大到5000，自卫