制线，即非法的“麦克马洪线”以北，并且从这条线再后撤20 公里；在中段
和西段，中国边防部队从实际控制线后撤20 公里；为了保证中印边境地区人
民的正常往来，防止坏分子的活动和维持边境的秩序，中国将在实际控制线
本侧的若干地点设立检查站。
声明发表后，周恩来即命令前线部队将缴获的印军武器、弹药和其他军
事物资一一造册登记，并讲明，让印军打着绿旗前来领回。
为什么战败者不打白旗，而是打绿旗呢？周恩来自有他的考虑。打白旗
意味着投降，打绿旗则意味着和平。这场战争是印军入侵我国领土挑起的，
最终以我方自卫反击成功而告结束，让对方打着绿旗领回被缴物资，既是给
对方一个台阶，也是表明我们追求和平，愿与印度友好相处的诚意。由此可
见，中国始终以两国友好睦邻的长远利益为重。
根据周恩来的指示，1963 年2 月28 日，中国边防部队完成了主动后撤
的计划。这样，中印边境事实上不但实现了停火，而且实现了双方武装部队
的脱离接触。周恩来还指示，对死亡的印度军队官兵均按印度的礼仪进行火
化；对战争中负伤印军官兵给予医治；对被俘人员给予人道主义的优待，发
给路费、日用品、衣服；组织被俘的印军高级军官到内地参观、游览，让他
们亲眼目睹中国人民热爱和平、反对战争的愿望。1963 年4 月，中国方面宣
布释放和遣返全部被俘的印度军事人员，并归还在冲突中所缴获的武器、弹
药和其他军用物资。
这样做，最初有些同志想不通，思想上结了疙瘩。是呀，为什么打了胜
仗，部队要回撤，为什么把已收复的被占领土又退回去，为什么缴获的武器
又还给印方？为什么。。
见此情形，周恩来就耐心地启发大家，要大家从全局、长远的战略上考
虑问题，要大家认真贯彻毛主席、党中央的战略方针和政策，要大家以两国
友好睦邻的长远利益为重。他还多次在各种会议上讲解停战、撤军、交还武
器弹药的道理，并责成前线作战部队做好下层官兵的宣传教育工作。在周恩
来的循循善诱下，思想上有疙瘩的同志解开了疙瘩，提高了认识。
中印边界自卫反击战的胜利，保卫了中国的领土完整和边境安全。以周
恩来为首的中国政府为争取和平所作的种种努力，也得到了全世界爱好和平
的各国人民的同情和称赞。反击卫边疆，绿旗示友好，体现了周恩来高瞻远
瞩、一切从大局出发的战略眼光。
判清形势胸有成竹——1962 年处理卢绪章访英受阻问题
进入60 年代以后，中英两国关系渐渐开始修好。1962 年，发生了中英
两国政府处理中国外贸部副部长卢绪章访英一事的外交纠葛。周恩来在这件
事情的处理过程中统筹全局，胸有成竹，显示了非常练达的外交谋略。
1962 年9 月，英国贸易大臣埃儒尔通知中国驻英代办熊向晖：英国政府
邀请中同外贸部副部长卢绪章于当年12 月访英。熊代办马上请示国内，然后
告知埃儒尔：中国政府感谢英国政府对卢的邀请，卢将如期访英。埃儒尔听
后非常高兴，他说：“这是英中关系中的一件大事，英国政府将于3 天内发
布消息，希望中国政府也同时发表消息。熊向晖表示，中国将按本国惯例行
事，英国如何处理此事由英方决定。很快，英国政府于第二天即宣布了此事。
不料，事过一月不到，即同年10 月，《苏格兰人报》称英国政府对中国
外贸部副部长访英事将另作考虑。熊向晖获知后马上往见埃儒尔，要他澄清
此事。埃儒尔说：这完全不是事实。英国政府对卢副部长的邀请以及访英的
日期不会改变。但过了几天，埃儒尔紧急约见熊向晖：英国政府决定无限期
推迟卢的访问，半小时后就正式宣布。他个人认为，这不是由于政治原因。
这时，熊向晖压住愤怒，向埃儒尔指出：英国政府出尔反尔，使我惊讶。卢
的访问日期是英国政府提出，中国同意的。现在英国政府不同中国政府商量，
单方面决定无限期推迟，而且马上就要宣布，对这种不正常的作法，我个人
表示遗憾。我将报告本国政府，并保留进一步评论的权利。
熊向晖回到代办处以后，召集主要外交官开会，然后急电外交部和外贸
部说明情况，并提出三点建议：（1）向英国政府提出强烈抗议；（2）主动
宣布取消卢绪章的访问；（3）削减从英国的进口。很快，外交部复电如下：
同意熊的表态，并再以中国政府名义向英方重申，但不提保留进一步评论的
权利；三点建议不妥，不予采纳，要熊联系我国总的外交政策和对英工作方
针进行研究考虑并复。当时，熊向晖感到不能接受，在给外交部的复电中表
示服从部里决定，今后将在实际工作中加深对我同外交政策和对英方针的理
解。但是，熊向晖尚不清楚，外交部的这个复电是根据周恩来的意思拟的，
而“联系我国总的外交政策和对英工作方针”这句话含义根深，除了包括争
取欧洲的策略外，还隐含着一个重要事件：即同月中印边境武装冲突加剧，
中国开始反击，而印度又是英联邦中的一个重要成员。
1963 年春，卢绪章应邀访英取得成功，这年秋，熊向晖回国休假，周恩
来找他谈话，提到此事。周恩来说，去年你提出三点建议，当时外交部和外
贸部基本同意，到我这里挡住了，我让外交部给你泼了冷水，希望你考虑考
虑。从你的电报看，你思想不通；我没有再跟你打“电报官司”，现在我问
你，当时提出这三点建议，出于什么考虑？
当熊向晖对总理汇报了当时的想法时，周恩来回答说：针锋相对要看全
局，美国对我们封锁禁运，英国却邀请我们外贸部副部长访英，这就有区别，
有矛盾，先要抓住这一点。印度是英联邦的重要成员。中印发生武装冲突，
英国要是按原计划邀卢绪章访英，就不好向印度交代。他们的态度有反复，
说明内部有争论，他们决定无限期推迟，是因为他们不知道中印冲突会持续
多久。它只是推迟，留有余地，你为什么要取消，把文章做绝呢？当然，英
国的做法不大对头，你向埃儒尔指出来，表示遗憾，这很好，再用政府的名
义口头重申一下就够了，何必小题大作提抗议？我们的建设以自力更生为
主，也要在平等互利的原则基础上发展对外贸易。这在开国的时候就宣布了。
进口的东西都是我们需要的。突然削减进口，首先对我们不利。英国同我们
做生意的都是私营企业，对我们的态度比较友好，削减订货，受损失的是他
们，还会落下一个不遵守合同的坏名声，你想到这些没有？这件事情已经过
去了，我还是提一提，你有什么意见？。。
熊向晖一听，豁然开朗，说明是原来的想法和建议错了。最后，周恩来
又语重心长地说：我记得你是1919 年出生的，已经不是少年，有时还那么“气
盛”。外交工作不能意气用事，要有全局观点，从多方面考虑。我这样讲讲，
是希望你成熟一些，但不要因此就不勇于提出建议。
一席话说得有情有理，其中包蕴着丰富的策略思想，这件事情处理得非
常圆满。
民间先行以民促官——推动实现中日关系正常化
1951 年9 月，在旧金山召开的和会公然排斥中华人民共和国，签订了片
面的对日和约。当时的日本政府违背人民意愿，采用错误的对华政策，同台
湾当局建立与保持“邦交”，致使中日关系处于极不正常的状态。
在此背景和形势之下，要打开两国关系的僵局，只能先从民间做起，运
用人民友好的伟大力量，逐步积累和创造条件，进而推动官方关系前进，即
采取“民间先行，以民促官”的方针。对于这一方针，周恩来作了精辟的论
述：从展开中日两国经济、文化交流开始，从增加人民交往开始，从增进民
间团体协商开始来打开中日关系。只要人民互相来往通商、友好合作，日本
人民的大多数就会认识到中日之间恢复邦交首先对日本人民有益，对中国人
民也有益，从而推动日本政府改变政策。他还指出：尽管中日两国还没有恢
复正常关系，而且按照国际法还存在着战争状态，但是这些并没有妨碍两国
人民的友好活动和签订民间协议。这样先从民间的频繁来往并且达成协议开
始，把两国关系大大地发展，最后就剩下在外交上宣布结束战争状态、恢复
正常关系了。稍后，他又满怀信心地预言：“照国民外交方式搞下去，日本
团体来得更多，我们的团体也多去，把两国要做的事情都做了，最后就只剩
下两国总理外长签字喝香槟酒了。”针对人民友好运动中的一些认识问题，
他反复强调“两个区分”的思想，即“要把帝国主义的政府和这些国家的人
民区别开来，要把政府中决定政策的人和一般官员区别开来”，以此增强我
国干部和广大群众从事人民外交的自觉性，消除日本人士中的某些疑虑。这
就使双方的民间友好往来有了比较牢固的思想基础而逐步开展起来。
1952 年5 月，新中国成立后的第一批日本客人国会议员帆足计、高良富
和宫腰喜助绕道欧洲来华访问，签署了第一个民间贸易协定。此后，在两国
人民共同努力下，第二、三、四次民间贸易协定又相继产生（第四次民间协
定后来遭到日本政府阻挠，未能执行）。从1953 年起，中国方面本着人道主
义精神分7 批护送近4 万名日侨回国。1955 年，中日之间签订了民间渔业协
定，使大批日本渔民和中小渔业企业能来我国东海、黄海捕鱼，得以维持生
计。1956、1957 年，中方又先后宽大处理并释放了1062 名日本战犯。在此
期间，双方民间代表团来往频繁，人数日增，交流面涉及经贸、文化、体育
及工、青、妇等众多领域。所有这一切大大促进了两国人民的相互理解和感
情联系，尤其在日本涌现了一批致力于重建日中关系的志士仁人，形成了一
支包括各阶层人士的极其广泛的对华友好力量。这些民间活动、民间力量总
是同官方有着直接或间接的联系，因而也对官方关系产生了积极的影响。周
恩来对此给予了高度的评价。他说：“人民外交大大推进了两国关系的发展。
我们这样的做法在国际关系上创造了新的范例。我们是抱着这样愉快的有希
望的心情来进行国民外交的。”
在大力开展国民外交的同时，周恩来也十分重视与日本官方的联系及对
他们的争取工作，并为此倾注了大量心血。早在50 年代初，他就明确宣告：
“我们主张恢复与世界各国的正常关系，特别是与日本的正常关系。”在我
们民间代表团访日或双方谈判、签署民间贸易协定时，周恩来都曾指示，要
贯彻“民间来往，官方挂钩”的方针。他说：“因为谈判民间贸易已经触及
互设贸易代表处乃至政府贸易协定等问题，没有政府的支持、保证是不可能
的。归根到底，解决两国关系问题还是要由政府来办。”按照周恩来的指示，
我赴日谈判第三次民间贸易协定的代表团成员都在名片上写明官方和民间双
重身份，而且把官方头衔摆在前面。代表团在日期间会见了鸠山内阁的大臣
和执政党的负责人，主动邀请政府人士参加我招待会，从而开创了官方接触
的先例。
在主动争取官方的过程中，周恩来反复强调，两国关系的正常发展对中
日都是有利的，应请双方来做，而不应该只看作一方面的事情，以此敦促日
方采取行动。1954 年12 月，他在政协一届二次会议上郑重宣布：“中国政
府一贯主张在遵守平等互利和互相尊重领土主权等项原则的基础上同一切国
家建立正常关系。我国是愿意同日本建立正常关系的。如果日本政府也能抱
有同样的愿望并采取相应的措施，中国政府准备采取步骤来使中国同日本的
关系正常化。”1956 年1 月，他在政协二届二次会议报告中进一步建议两国
政府就中日关系正常化问题进行商谈。报告提到，我国政府曾两次通过外交
途径向日方表示，“中日两国政府就促进两国关系正常化问题进行谈判的时
机已经成熟”，“如日本政府也具有同样的愿望，实现两国关系正常化的途
径是可以找到的”，“中国政府欢日本派遣的代表团在北京就促进中日两国
关系正常化问题进行商谈”。遗憾的是，当时的日本政府对中国方面的一再
呼吁并未作出响应。
在争取官方的过程中，周恩来坚持对日本政府错误的对华政策及行为进
行针锋相对而又有理、有利、有节的斗争，认为这是促进两国关系正常化的
必要手段。1958 年，我一赴日展览会展厅的国旗破日本暴徒撕毁，我国尊严
遭到损害。此即后来所称的“长崎国旗事件”。日本官方处理此事时轻描淡
写，引起了中国人民的强烈愤慨。为此，陈毅外长受周恩来之命迅即代表中
国政府发表声明，谴责岸信介内阎的错误态度，并宣布采取一系列必要的反
击措施。其中包括废除中日之间关于钢铁贸易等长期协定，不再延长到期的
渔业协定，中断和取消多批访日代表团的安排，停止接待民间或与官方关系
不大的代表团之外的任何日本访华团，等等。中国方面的坚定立场和有力措
施在日本朝野引起极大震动。一些有远见的政治家和贸易界人士挺身而出，
为扭转两国关系的险恶状况而奔走呼号。在此情况下，我方因势利导，提出
了打开僵局的“政治三原则”，要求日方：不执行敌视中国的政策，不制造
“两个中国”的阴谋，不阻碍两国关系正常化。其后，周恩来在会见贸易界
人士铃木一雄等日本朋友时又提出“贸易三原则”（即政府协定、民间合同、
个别照顾）和政经不可分的思想，强调贸易三原则必须与政治三原则相联系。
与此同时，他还亲自邀请自民党的有识之士石桥湛三、松村谦三等元老访华，
经过坦诚而深入的讨论，双方同意按上述原则和精神，以渐进积累的方式努
力改善两国关系。周恩来着重指出，“两国关系应建立在政治三原则基础上。
政治关系、经济关系既要能结合起来发展，也要能平行发展，而且这两方面
要能够相互影响、相互促进，而不是相反。”正是周恩来这种有理、有利、
有节的斗争，加上日方友好人士的配合，两国关系得以克服障碍、向前发展。
岸内阁之后的池田内阁时期，两国签署了备忘录贸易协议、双方互设了贸易
办事处，有了半官半民的联系渠道。中日关系由此进入一个新的阶段。
进入70 年代，随着整个国际局势的演变，日本各界和广大人民要求恢复
中日邦交的运动愈加高涨，规模更加浩大，汇成了不可阻挡的潮流。周恩来
抓住时机，积极推动愿为日中复交而努力的田中首相访华。1972 年9 月29
日，两位领导人经过谈判签署了邦交正常化的联合声明。至此，周恩来在50
年代所设计的由人民外交做起推动官方关系不断改善，最后由总理和外长签
字，喝香槟酒的蓝图终于成为现实。
邦交正常化后，有人一度认为“民间外交业已完成历史任务”。周恩来
针对这一倾向又及时提出了“官民并举”和“不忘老朋友、广交新朋友�