张国家在丰年要购粮积储，以调剂荒年的粮食不足并调节粮食价格。
周恩来继承和发展了中国历史上储粮备荒的思想。1956 年9 月16 日，
周恩来在党的“八大”会议上作《关于发展国民经济的第二个五年计划的建
议的报告》，他指出：“我们过去对于物资储备的重要性还认识不够”。“应
该增加后备力量，健全物资储备制度”。他说：“今后若干年内，我国农业
生产受自然灾害的影响还会是很大的，为了应付歉收，就必须有粮食和主要
经济作物的储备；为了满足我国建设和生产的规模日益扩大的需要，就必须
有器材和原料的储备”。1957 年6 月26 日，他又指出：“象我们这样人多
且穷的国家，由于农业的比重很大，自然灾害时常发生，要求国民经济年年
都毫无起伏地按照同样的速度向前发展，这是一种不切实际的想法。”“我
国的农业，有时丰收，有时歉收，并且往往这里丰收，那里歉收，为了照顾
这种不平衡情况，必须在丰收的年份和地区照顾到歉收的年份和地区，并且
还必须准备应付特别严重的自然灾害和其他意外。”
如何储备？他提出在国家、集体、农民个人三方面进行。首先，“由国
家储备必要的物资，特别是比较缺乏的重要物资”。其次，队有余粮，也要
有储备。再次，要藏粮于民。他说：“粮食多了百分之十，只有好处，农民
是不会乱吃掉的，藏在欠民家里比国家收购来还好。”
周恩来认为治水、造林、保持水上，是预防气象灾害最积极、最根本、
长期起作用的措施，只有经过大水利、大造林，才能逐步减少乃至避免气象
灾害。1950 年5 月22 日，周恩来说，中国农村要避免灾荒，首先要避免洪
水泛滥，而要避免洪水泛滥，首先是修水利。他认为水旱灾害给人民的生命
财产造成重大损失，大力治水，防灾减灾，除害兴利，既是最直接的为人民
服务，也是发展经济、建设国家最基础的工作。治水工作需要植树造林与水
土保持工作的配合。森林及植被的破坏，造成水土流失和河流淤塞，常引起
水旱灾害。周恩来在强调治水的同时，也十分重视造林、护林与水土保持对
防灾减灾的作用。他指出：“林业对供应建设事业所需木材和防止水旱风沙
灾害都有重大的意义”。“必须在全国有效地开展广泛的群众性的护林造林
运动”。他要求在抗旱防涝的同时应大力推广水土保持工作。首先应在山区
丘陵和高原地带有计划地封山、造林、种草和禁开陡坡，以涵蓄水流和巩固
表土。其次，应推行先进的耕种方法，如修梯田、挑旱渠、等高种植和牧草
轮作等办法，以使降落的雨水尽量就地渗入，缓和下流，不致形成冲刷的流
势和流量。再次，对已经冲刷的山溪沟壕，要修筑拦沙坝和缓流坝，截留其
挟带下泄的泥沙。
以工代赈生产自救——积极救灾的主要办法
如何救灾？周恩来不赞成单纯依靠救济的消极救灾观点，而主张以工代
赈、生产自救、辅之以各方援助的积极的救灾方略。
以工代赈是一项古老的救灾方法。春秋战国时齐国晏婴就曾运用以工代
赈的办法并取得了良好的效果。北宋范仲淹、欧阳修也都曾运用过以工代赈
的办法。欧阳修在颖州做官时，遇到饥荒，他一方面奏免黄河夫役，得全者
万余家；另一方面又给民工食，大修诸陂以溉民田，尽赖其利。
周恩来继承和发展了以工代赈的救灾传统。早在1946 年黄河堵口归故斗
争中，他就提出采用以工代赈的办法抢修浩大的复堤工程。新中国成立后，
周恩来签署的《政务院关于生产救灾的指示》规定“在有水利交通等工程的
地方，应当注意组织灾民工作，以工代赈”。《政务院关于1950 年水利春修
工程的指示》指出：“在灾区的工程，要结合救灾，切实做到以工代赈。春
修工程若能善于运用灾区群众的劳力，一方面可以完成春修的任务，同时对
于目前救济灾民渡过春灾，也有极大的作用”。1950 年5 月13 日，周恩来
在回复上海市人民政府关于救济工作的电报中指出：“对于两三个月以上的
长期救济，应用以工代赈（如修筑公共工程等）为主要方向”。“发救济粮
平均每人连家属在内月需粮80 斤至100 斤，若以工代赈，每人每月有粮150
斤亦可够了，在经济上增加不至太多，而能使工人有工做，又可惜此修整一
些必要的工程，是一举两得的办法”。1950 年淮河大水，1963 年海河大水，
周恩来都强调了以工代赈的办法。1963 年9 月，中央工作会议上，周恩来针
对水灾，号召要采取积极的方针，要有长远的规划，首先要用以工代赈的办
法，复堤堵口。
如何正确解决工和赈两个方面的关系？1950 年11 月3 日，在讨论治淮
报告时，他又说，在灾区实行以工代赈，而不是以赈代工，重点在治淮工作。
如果观念上是以赈代工，那么就不应该用那么多钱来赈。工作要找强壮的人
来做，工人要合乎工作上的需要。他赞成作一方土二斤半小米，多作多得，
少作少得的具体规定。
周恩来的以工代赈思想包含着丰富的内容。第一，将救灾工作与治水工
程结合起来，既解决大量灾民的饥饿问题，也解决大规模治水所需要的民工
问题。第二，工赈结合，重点在于工，在于治水，并相应地体现出治水劳动
贡献大能得到较多的救济粮的原则，既克服单纯救济和依赖救济的思想，又
奖励先进，提高劳动效率。第三，将劳动义务与劳动报酬结合起来，治水是
为人民的利益服务的，人民有义务为治水贡献力量；同时，在国家财政困难
的情况下，也不可能完全按照商品经济的原则招雇治水劳工。
建国初期的以工代赈，有其特殊的历史原因。但周恩来通过以工代赈所
表达的思想，对今天的防灾、救灾仍有着重要的指导意义。
周恩来把生产自救作为整个救灾工作的中心。1949 年12 月，周恩来签
署的《政务院关于生产救灾的指示》要求灾区各级人民政府发动和组织人民
生产自救、战胜灾荒。1950 年4 月12 日，周恩来针对救济工作指出，经过
长期战争的中国，创伤是需要医治的，灾荒就是创伤的一种，如何医治呢？
自救。中国人民能从战争中战胜，解放了自己，也必能在战后医好创伤，从
和平中建设起来。1951 年9 月26 日，周恩来在阐述发展生产巩固财政经济
问题时，总结了淮河流域对待水灾生产自救的经验，他认为皖北1951 年夏粮
丰收是救灾跟生产结合在一起得到的好处。
1964 年，河北很多地方再次遭受洪涝灾害。10 月24 日，周恩来仔细审
阅了灾情报告，致信李先念：“在开会前，请你打个电话告诉河北，请他们
确定一个书记或一个副省长认真地将生产救灾抓一抓，并一直抓到底，重点
放在生产自救。救灾费应先拨一些，实事求是地发给那些确实买不起粮的灾
户。”
1965 年华北干旱，1966 年初旱情仍在发展。1966 年3 月8 日、22 日，
河北邢台两次地震。对当时的旱灾、震灾，周恩来都强调要生产自救。他到
震区的每一个群众大会上，都要号召“自力更生，奋发图强，发展生产，重
建家园”。他说：“恢复了生产，恢复了力量，就对得起死去的人。”1966
年4 月5 日，周恩来在邯郸磁县，对抗旱打井、海河工程，提出了“干劲要
大，步子要稳，讲究实效，实事求是”的总要求。他说：“救灾离不开生产，
生产自救要很好地结合起来”。“整个邯郸干劲是大的，精神是好的，但要
强调生产自救”。“生产自救，整个说来就是自力更生”。
为什么救灾工作要立足于生产自救？第一，避免单纯救济的做法，克服
依赖救济的思想，使国家救济能真正发挥作用。1966 年3 月15 日，他说，
关于地震救灾款，我批了，现在我还有点不安心，这样做究竟是办了好事，
还是办了坏事？拿3500 万元倒不是难事，问题是就怕一宣布，给群众造成一
种依赖思想。我不吝啬钱，也不吝啬物，就是不要使群众认为来得太容易了，
把自力更生精神丢掉了。第二，减少国家财政对救灾的支出，以便集中财力
进行四个现代化的建设。1963 年9 月7 日，周恩来在8 省生产救灾会议上说。
“我们要建立工业现代化、农业现代化、国防现代化、科学技术现代化的国
家，必须下几十年的功夫，争取在本世纪内建成社会主义的强国”。因此，
“特别要强调节约，要搞生产自救”。否则都要靠国家救济，就要影响国家
积累，影响四个现代化的建设。第三，单纯救济只能解决眼前的和一部分人
的困难，杯水车薪，救济有限；组织灾民恢复生产与发展生产，提高自救能
力，既可以尽快渡过眼前的困难，还可以为克服来年的困难打下基础。1951
年9 月26 日，他说，救灾一定要跟生产相结合，使农民得到了救济以后，又
能够为明年的生产打下基础。这样做会得到广大农民的欢迎。同时，对于全
国发展生产、巩固财政来说会有决定性的意义。1953 年5 月16 日，周恩来
签署的《政务院关于加强增产粮食和救灾工作的指示》指出：“只有帮助灾
民搞好生产，才能安定灾民情绪，缩短灾荒困难时间，渡过灾荒”。邢台地
震时，他对灾民们说：“家里丢的，地里收回来，才会把我们家园重新建好。”
怎样进行生产自救？周恩来提出了许多重要的具体措施。首先，从季节
上，夏季损失要力争秋季补上；冬季加紧积肥、沤肥、保护牲畜、修补农具、
备好种籽；春季多种早熟作物与果菜。周恩来说，要不误农时，抢季节，分
先后，抓重点。干旱面前，只要下一点雨就要及时抢种；洪涝面前，只要水
一退就要组织生产。其次，在农业受灾后，要因地制宜，恢复与发展副业、
手工业、运输业、渔业等等。开展运销事业，变人养牲口为用牲口赚钱来养
人。在沿海沿河湖泊地区，组织灾民捕鱼、打捞水产。他说，尽管是灾年，
粮食减产了，副业和多种经营可以多搞一些，粮食少了，其他收入多增加一
些也好。再次，有震抗震，有旱抗旱，有涝排涝，通过人事努力减少受灾损
失，反对被灾害吓倒、听天由命、悲观失望的情绪。对于水旱之灾，他强调
要组织灾民大搞农田水利基本建设，打井，开渠，截潜流，挖水窖，平整土
地，修梯田、台田、园田、坑日，长期打算，有阵地的前进。另外，开展节
约互助运动，号召灾民省吃俭用。
一方有难，八方相助，这是社会主义制度优越性的具体表现之一。周恩
来多次指出，在灾区实行生产自救以后，实在困难的，国家还要帮助解决。
救灾拨款，一是给灾民解决吃、穿、住、烧和治病问题：二是恢复农业，堵
口复堤；三是工业交通受了影响的，校舍、行政机构房屋损坏了的，要加以
修复。1966 年初，面对华北旱灾，周恩来提出要从各个方面积极支援抗旱斗
争。他列举了物资支援、地方自助、工业支援、三清（清设备、清材料、清
资金）支援、财粮准备、运输调动，他支持余秋里的建议：要减少一些自行
车的生产，增产一些胶轮车，支援抗旱，并指出，要抽调一些车辆支援抗旱。
地方挂钩，他提议天津市与天津专区、承德专区挂钩，北京市与张家口专区
挂钩。
在各方面的援助中，周恩来还提到贷款的有偿援助方式。
长期坚持多难兴邦——防灾抗灾的恒心与信心
周恩来指导防灾、抗灾，同他指导整个经济建设一样，主张把理想和现
实、故略和战术、当前和未来、目标和步骤，既重视长期坚持的恒心，也重
视多难兴邦的信心。
1950 年8 月18 日，周恩来主持第46 次政务会议，讨论全国民政会议综
合报告。会上，他指出，对自然灾荒来说，在相当长的时间内，我们还不能
控制它，只能做到防止它和减少所给予我们的灾害。同年11 月3 日，在讨论
治淮报告时，他又指出，治淮的过程是由有灾到少灾，由少灾到无灾，一步
一步来。1953 年8 月20 日，在186 次政务会议上，周恩来针对“看见灾就
想战胜”的急躁行为，指出，中国地方这样大，每年没有灾是不可能的。改
造大自然不是短期的事。农、林、水利3 个部的工作是长期的奋斗，我们要
提高警惕，不可高枕无忧、盲目乐观。1954 年9 月23 日，他在一届人大一
次会议上指出：“对自然灾害的斗争是我国人民的一个长期的艰苦的任务”。
1957 年4 月24 日，他指出，建设社会主义，改造自然是一个长期斗争。拿
水来说，要把黄河的灾害、淮河的灾害、长江的灾害、珠江的灾害、辽河的
灾害、松花江的灾害克服了，而已控制它了，那不晓得要多少世纪，决不是
20 世纪能够完成的。
“大跃进”期间，经济建设贪多贪快、急躁冒进的倾向，对防灾抗灾工
作也有影响。1959 年10 月，全国水利会议上曾设想提出在3 年内基本解决
水旱灾害的口号。当文件草稿拿到周恩来那里时，他哈哈大笑地说：“3 年
内要基本解决水旱灾害？太积极了一点。”经他再三说服，水利部修改了这
个口号。同年11 月，周恩来听取王化云汇报黄河流域水土保持治理规划初步
方案时指出：规划口号要提得恰当，过去认为作了水上保持工程和措施，保
水保土就解决了，现在看来距离还很大，祖宗欠下的债我们一定要还，但水
土保持是长期的工作。“文化大革命”期间，他提出，备荒是长期的事情，
总得一步步来；抗旱防涝，步子要稳，要有长远打算，不能一锤子买卖，不
能太急太热。
防灾、抗灾的长期性，归根到底决定于人类认识、掌握自然规律的长期
性。周恩来说：“任何经济建设总会有些未被认识的规律和未被认识的领域。
这就是恩格斯说的，有很多未被认识的必然王国。我们必须不断地去认识，
认识了一个，解决一个，还有新的未被认识”。他以治理黄河为例，“我们
的认识还有限，经验也不足，因此，不能说对黄河的规律已经部认识和掌握
了”。但是，在自然灾害面前悲观失望、听天由命的消极无为观点，周恩来
是坚决反对的。他认为循序渐进、长期坚持防灾抗灾工作，一定能最终实现
从必然王国到自由王国的飞跃。“我们总要逐步摸索规律，认识规律，掌握
规律，不断解决矛盾，总有一天可以把黄河治理好”。
新中国成立之初，自然灾害不断发生，加上底子薄、美帝国主义封锁，
人民政府面临着极大的困难。对此，1949 年12 月23 日，周恩来说：“要迎
接困难，‘多难兴邦’”。
60 年代初，由于连续3 年大面积的自然灾害和“大跃进”的人为灾祸，
我国遇到了严重的困难。当时，周恩来反复指出既要正视困难，又要有克服
困难的信心。“懵里惜懂，怕说困难，一听说困难就泄气，这不是马克思主
义者。革命就是要认识困难，摆出困难，提出办法，克服困难。共产党就是
在克服困难中取得胜利的。革命战争是这样，社会主义改造是这样，社会主
义建设也应该是这样”。在危难