*一九八七年九月二十八日脱稿于纽约
一九八七年在西安「周秦汉唐史学研讨会」宣读之论文
原载于台北《传记文学》第五十二卷第二期
【壹】中国社会文化转型综论
五、中国郡县起源考（附跋）——兼论封建社会之蜕变
斯文曾由顾师颉刚函嘱送交《文史杂志》发表。嗣以离渝匆匆，遂辱所命。兹检行箧，复得旧稿，烽烟无定恐复失之，用付刊末，亦自珍其帚云尔。
我国地方政治的郡县实二级制。自秦代实行以来，以至今日的地方政治制度仍不脱其范畴。至于郡县制之创立也，后人咸谓秦始皇废封建置郡县，或有推源到战国以前，谓即已见其端倪者，是皆史有可征，前贤论之审矣。然于郡县之何以形成则鲜有论及者。吾人敢断言郡县制度之成立也，断非由于一二先知先觉的政治理论家事先立说创制于前，然后始有郡县者。换言之，则郡县之起源势必由于人类社会生活逐渐演变之结果，今试就其演变之程序一申论之。
农业社会初期的人与地
窃以封建社会之形成与夫郡县制度之确立，其必发生于土地私有观念产生之后盖可断言，盖人类既逐渐脱离游牧生活而进化至农业社会则土地始渐被重视。然方其始也，黄河流域沃野千里，而人口稀少，伹须稍加垦殖则所在皆为良田。任何部族酋长皆可择其最肥沃最至阔之土地率其人民耕之。至于划成井田亦自无不可，且由于土地之边际价值（marginal value）过低，人之对于土地亦不会生私有观念。各部落划地而耕彼此间无利害冲突。虽有强者亦毋须侵夺弱者土地。即或有恃强凌弱者，而被压迫者亦可迁而去之不必与之抗争。好在生存空间不发生问题；人民只要不过分懈惰则乐岁终身饱，凶年得免于死亡。
且看「古公亶父复修后稷公刘之业，积德行义国人皆戴之。薰育戎狄攻之欲得其财物，予之。已复攻欲得地与民，民皆怒欲战。古公曰：‘有民立君将以利之，今戎狄所以为攻战，以吾地与民，民之在我与其在彼何异？民欲以我故战；杀人父子而君之，予不忍为。’乃与私属遂去豳，度漆沮，逾梁山止于岐下。」（《史记？周本纪》）古公固然是不好多事的长者，然他所以敢如是慷慨者，主要的原因还是有岐下可迁。不求闻达于当世，一样可以自耕自食，无求于人。
土地既不会生问题，则当时部落间竞争的主要对象不在「地」而在「民」。谁能拥有大量民众，谁就能称雄当世；谁就能富甲天下。古公长者，他看穿了「民之在我与在彼何异」，而一般野心家的酋长则要努力抓得大批民众为自己部属。然当时既无国籍限制，人民又无若何笨重的不动产，耕地所在皆是，因之他们可随心所欲，任意迁徙，对于所隶部族亦无若何束缚，可去可留。如有酋长不得人民欢心，则其部属便可相率逃去。所以古公至岐下而「豳人举国复扶老携幼，尽归古公于岐下。」（见同上）薰育莫如之何。更有甚者，「旁国闻古公仁，亦多归之。」（同上）是皆可想像出来，谅非史迁臆说。因之当时部落酋长绝不敢开罪民众，相反地他为著吸取民众，反要取悦人民，因之乃有所谓「仁政」兴焉。谁能行「仁政」得到人民好感，谁就能口碑载道远近来归，谁就可富强起来。此遗风至战国时犹未全泯，粱惠王的心理便是如此。他问孟子说：「寡人之于国也，尽心焉耳矣；河内凶，则移其民于河东，移其粟于河内。河东凶亦然。察邻国之政，无如寡人之用心者，邻国之民不加少，寡人之民不加多，何也？」（《孟子？梁惠王上》）他这是在利用「仁政」为争取民众的手段呢！
再看「孔子过泰山侧，有妇人哭于墓者而哀。孔子式而听之，使子路问之曰：‘子之哭也，亦似重有忧者。’曰：‘然，昔者吾舅死于虎，吾夫又死焉，今吾子又死焉。’曰：‘何为不去也？’曰：‘无苛政。’」（《礼记？檀弓》）可见在春秋时期，「去」——迁徙——的问题还甚简单，主要的还是以政治为转移。
以故上古部落酋长，唯一自谋发展势力之道便是争取民众，而「仁政」便是争取民众的手段。部落间的竞争，也只有竞行仁政。谁行得最有成效，拥众最多，谁就可以为天子。且看三代后人，皆能说出一套他祖先如何「行仁政」的历史来。至后来子孙不肖得意忘形，失去了人民好感，因之其部属又相率亡去，其势力遂日益式微，结果由另一位仁政行得最得法的酋长，取而代之。故周武王伐纣，初会孟津时，诸侯皆曰：「纣可伐矣。」武王曰：「女未知天命，未可也。」直至「纣杀王子比干，囚箕子，太师疵少师强抱其乐器而奔周。」（《史记？周本纪》）众叛亲离部下逃得差不多了，于是武王一举而灭商国，代为天子。
故行仁政是农业社会初期政治的特色。那时代才是真正的民本主义的社会，人民有绝对自由的生活，绝对自由的意志，他们日出而作，日入而息，各自为著他的快乐生活而操作；他们无求于人也无害于人。可想见当朝暾初上，荷锄头，唱山歌，是怎样的一个自由快乐的世界，那确是真正值得我们怀念的原始社会。流传所及，到后来儒家感世道陵夷生灵涂炭，未免益增思古之幽情，于是一开口便是尧、舜、三代，崇先圣而薄后王，尽量地恭维前人，使他们成了理想化的人物，而想复兴三代之盛。可见他们未能了解人类经济生活发展的程序，未能把握住时代，结果奔波一生也只是「知其不可而为之」聊以尽心焉而巳。难道后王的本质上，就比先王坏？试看中国时宣传仁政最力的大师孟轲亦何尝不受诸侯的热烈的欢迎；然他的仁政终究行不通。老实说，至战国，「行仁政」的时代早成过去，其结果是「天下莫不与之」，或者是因此而被邻国侵灭，却大有怀疑的必要。
土地私有与封建
可是后来生殖日繁，耕种技术亦随之进步，由粗浅的自然播种进而发明耒；由人耕进化至牛耕。土地大量的被利用，荒地日少。因之土地的使用渐渐地感觉不自由。人民各择沃土以居，最后虽荒山大泽亦渐被利用，谁能捷足先登据有一块沃壤，简直是天之骄子。至后来虽求得一块瘦瘠亦属不易。因之人民乃据土地为不动产之一而安土重迁了。土地渐渐地感觉不敷分配，兼以地形的限制，井田制之不能再实行，亦是意料中事。
至是但有土地便不愁没人耕种，因之野心的酋长们所愁的不是寡民而是国小。彼此间争夺对象转移至土地上去。国家遂由以人民为主体一变而以土地为主体矣。国君——也就是部落酋长，为着扩张国土，不惜剥夺人民的自由以配合他开疆拓土的野心；暴虐无道的更不惜奴役人民以供一己淫乐。盖已无需乎再取欢民众，而人民虽稍感苛政的虐待，亦不敢轻言迁徙了。自是以后遂不复再有仁政矣。
因之土地乃渐渐地变为私有。小而言之人民私有，大而言之国君私有。土地私有的观念既成立，真正的封建制度乃继之以起。跋扈的野心家乃思侵夺他人土地以实一己私囊；或划地以封功臣亲戚，役其地人民为农奴。至周初时，己届成熟时期，周武王乃集封建之大成。《苟子？儒效篇》说：「周兼制天下，立七十一国，姬姓独居五十三人。」太史公估计姬姓诸侯有五十五人（《史记？汉兴以来诸侯年表》），考其封土所在地，多在王畿附近的沃壤。其封异姓诸侯泰半属于不得已，其有古圣先王之后者如封神农之后于焦；黄帝之后于祝；帝尧之后于蓟；帝舜之后于陈；大禹之后于杞；殷之后于宋……等。史说是「武王追慰先圣王」，实则不过是一种弭谤用的文过饰非的手段而已。其外便是同平天下立有汗马功劳的功臣亦不得不封。然异姓诸侯所封多在边围，甚或指定某一块未经征服的土地，开一个空头支票封予之，令其自己去经营，如封齐便说：「五侯九伯，女实征之。」（《诗经？齐风》）任其自己去发展。召公姡е庥谘嘁嗍侨绱恕Ｖ劣诤罄吹那卦蚋挥盟盗恕Ｖ苋宋炙穑酵醵ㄊ倍郧叵骞担骸溉治薜狼侄嵛裔嶂兀啬芄ブ鹑郑从衅涞亍！褂胧姆饩糁＃ā妒芳牵壳乇炯汀罚┖罄辞匚墓鹑郑焓罩苡嗝裼兄５刂疗纾远字堋Ｋ墙允嵌懒Ψ⒄苟党纱蠊摹�
其另外一种异姓诸侯，即是本有其国，实力亦相当强大，周人鞭长莫及，奈何他不得，只得就其地加封之，如楚如越皆是也。天子赐楚侯胙曰：「镇尔南方夷越之乱，无侵中国。」（《史记？楚世家》）楚地千里，周武王是无奈他何的。
周之前可以想见，所有部族皆各自独立，不过以商国较强大戴为共主。其余仍各王其国，周武王伐纣犹称商国，武王至商国，商国百姓皆迎于郊，固无所谓王畿也。「溥天之下莫非王土」（《诗？小雅？北山》）是武王荡平天下以后事。周武王既把天下土地率数征服，然后重新分配始自己子孙及少数功臣亲戚，不用说那会于孟津同举大义的八百诸侯皆遭了走狗之烹。他荡平了天下诸侯，才开始大规模的封建起来。盖封建演变至是已达成熟时期，而周武王正是应运而生的跋扈英雄。他的底定天下实行大规模地封建，与秦始皇之统一天下大规模地实行郡县制同样地是一个划时代举动。他与秦始皇可说是前后媲美的两位野心家，他们是同样的自私与跋扈。可是他的子孙毕竟蒙惠不浅。世世不绝的对他们祖先歌颂不已。七庙之中文武二庙永世是神圣的。把他恭维成理想中的标准圣人，以故数百年后的儒家亦为其宣传所蒙蔽，竟以文武与尧舜同列。其实以儒家的道德观来衡量，则他与秦始皇是同样的罪人。虽然在民族发展史上他们是据有着不可磨灭的功绩。
封建的渣滓——县
周武王既削平诸侯，据天下土地为己有，当然他可任意的宰割，于是他除划出一部最上乘的土地作为王畿外；余下的率以封人，但为防诸侯的尾大不掉，封地既不能过大，又不愿多封异姓。再者为防「不能与老兵同列」的争执，资望不足者又不能滥封。结果可封之地多而有资格受封者少，因之有许多地方既非王畿又无适当的人可封。则这些待封之地暂时是悬而未决。且看当时的河东丘陵地——唐，即是悬而末决者之一。盖唐形势险要逼近王畿。在当时既无适当人选可以封唐，倒不如悬之为愈，至成王即位始封与胞弟叔虞。然则在小弱弟未受封以前，则唐不能为无政府状态。势必有人暂时负责治理其地。这种既经征服之地，将封予谁，尚是悬而未决，故曰「悬之」。是当即「悬」之起源。这在周初不过是一时受封者无适当人选，暂时悬之，终必封人，是一时权宜之计耳；演变至后世，遂成为定制，而「悬」遂为政治上的抽象名词了。
◎「县」字释义
考我国用作地方政治的区划的抽象名词，其字形皆从邑。如「邦」「郡」「都」「乡」「鄙」「郊」「郭」「邻」……皆从邑为形声字。古者谓城曰邑，甲骨卜辞记有「王作邑，帝若」（《契墟书契后篇？卷下十六》）。又曰「大邑商。」《诗？大雅》曰：「既伐于崇，作邑于酆。」是皆名城曰邑，后乃泛以名地，《左传》凡称人曰大国，自称曰鄙邑；又凡邑有宗庙先君之主曰都，无曰邑。是皆无定称。鄙邑者即泛指敝国或鄙地也。《说文》：「邑，国也」实则泛以名地方者也。故凡地方政治的区划的抽象名词皆从邑。
唯「县」则不然，《说文》：「县，系也。从系持县。」县即古「悬」字。本为会意字。段玉裁《说文》注曰：「自专以县为州县，则别制从心之悬挂，别其音县去悬平，古无二音也。」故与郡县之县义毫无所涉，其用作郡县之县则纯为假借字，本非用作政治上抽象名词用者。殷墟卜辞自盘庚至纣二百余年间，末见有以县字作政治上名词用者。故可断定「县」始于西周，义为「悬之」，非定制也。古人亦有释「县」义本为「悬」者。段注《说文》引《释名》曰：「县，县（悬）也；县（悬）于郡也。」是为先儒臆说。县县于郡，是秦始皇以后事，而县之制早见于春秋，断不可以县于郡而始名曰县也。或有释县为鄙者；以古者国之都为首，都之外曰鄙或曰县，县于本土之上也。是说亦嫌牵强。如楚之「实县申息」（《左传？哀公十七年》）「因县陈」（《左传？宣公十一年》），如秦之「伐邽冀戎初县之」「初县杜郑」（《史记？秦本纪》）等，是县字皆作动字，若以之与鄙字同解则未免牵强矣。
◎春秋时的县
至春秋时诸侯强弱兼并，国土日广。其灭人小国惩王周封建之失不愿以之分封附庸。然疆土渐阔，则旧有统制机构渐感不灵便。因之亦师王室遗制，灭人小国则亦县之。使人暂时治理其地，各其官曰「县尹」或「县令」或「县公」或「县大夫」。悬之终不决，县长官迭相更换而县如故，日久县乃为定制矣。故春秋时之县唯大国有之。多为毁人国家而县之者，如鲁庄公十八年「楚武王克权，使斗缗尹之。」又宣公十一年「（楚庄王）遂入陈；因县陈。」昭公八年「楚公子弃疾帅师灭陈；使穿戌封为陈公。」昭公十一年「楚子灭蔡；使弃疾为蔡公。」哀公十七年「彭仲爽申俘也；（楚）文王以为令尹，实县申息。」（《左传》）是皆楚王灭人社稷而县之；以家人或俘虏为其县长官之事实。嬴秦亦复如是「（秦武公）十年伐邽冀戎初县之。」「十一年初县杜郑。」（《史记？秦本纪》）亦均夷人之国而县之，其县则终不决矣。至于中原霸主的晋国，且有夺大夫之田为县者，「魏献子为政，分祁氏之田以为七县，羊舌氏之田以为二县。」（《左传？昭公二十八年》）然晋虽县之但仍可赏人；晋襄公即曾「命先茅之田赏胥臣。」（《左传？僖公三十三年》）「亦赏士伯以孤衍之县。」（《左传？宣公十五年》）后来椒举犇晋，晋侯（平公）亦「将予之县以比叔向故国。」（《左传？襄公二十六年》）晋的县尚保有古代遗风。然后来六卿坐大，终分晋国，与此自有连带关系。
齐亦有县，唯其区划极小，故其封与人之县动辄百十计。今可考者如「齐侯钟」（叔夷钟）铭文曰：「公曰，夷……女肇敏于戎功，余锡女厘都□麥刂，其县三百」。又如齐景公谓晏子曰：「昔吾先君桓公，予管仲与谷，其县十七，以为子孙封邑。」（《晏子春秋》）是则桓公时代齐已有县。孔子亦说管仲「人也夺伯氏骈邑三百，饭疏食没齿无怨言。」（《论语？宪问》）又如「子仲姜宝镈」（素命镈）铭文曰：「陶革叔又成荣于齐邦。侯氏锡之邑二百又九十又九邑。」是所谓邑当均指县而言也。观齐之县制已异于上三者矣。
至吴国坐大，拟北上与中原诸侯争霸时亦已有县制。「王余祭三年，齐相庆封有罪自齐来犇吴。吴予庆封朱方之县以为奉邑，富于在齐。」（《史记？吴世家》）观此则吴之县亦可以封人也。
综观春秋时之县，唯晋、楚、秦、齐、吴等大国有之，类多侵灭四邻小国而县之者。至于小国虽亦有兼并邻邦，然则未闻有县之者。要之盖诸侯国土渐庞大，侵灭滋多，既不愿以之分封附庸，然土地日拓，旧有中央直接统制之机构渐感不便，因之不得不另设地方长官以治之。故有县尹、县令、县公、县大夫之置，使其成为独立的地方政治单位而直属于中央。故春秋县之设立可目为中国有独立机构的地方政治的开始。至于小国地本狭促，兼并他邑