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这些都是敏感问题。
先看看这“一个中心”。
虽然所有的帝国一哥都希望把权力集中在自己手里，但是他个人的精力和能力都是有限的，就是不吃不喝不睡觉也根本管不了那么多，而且，中央与地方必须保持合理的权责划分，帝国才能正常运行，不出问题。
如果中央统得过死，地方上过于疲弱，一旦帝国有个风吹草动，地方上很难有所作为，所有的矛盾直接对着中央，是很麻烦的。
如果中央放得太开，地方上就会很容易按照自己的想法来，形成割据自重的局面，尾大不掉，同样是很麻烦的。
秦至西汉以来，帝国一哥都是力推中央集权的：在朝廷不断强化以一哥为中心的皇权至高无上，在朝廷跟地方的关系上不断强化中央集权。
但是，值得注意的是，极少有哪位一哥能够把中央跟地方的关系处理得很得当很顺畅。
分寸不好把握啊！
秦始皇威加海内，号令一统，把地方的权力最大程度地集于朝廷，把朝廷的权力最大程度地集于自己，结果搞得内重外轻，地方上权力越来越小，自己也累得要命。
各地农民起义爆发时，地方郡县纷纷望风披靡，他苦心经营的朝廷很快就直接暴露在了起义军的刀枪棍棒之下，步步滑向覆亡。
有鉴于此，刘邦建国时推行地方上的郡国并行，适当扩大地方王侯和郡县首长的权力，让他们平时管理地方，战时拱卫朝廷。
但是，刘邦有点矫枉过正，加之地方王侯和郡县首长权欲急剧膨胀，很快形成了朝廷内轻外重、弱干强支的局面。
这也是十分危险的！
刘邦还健在时，王侯反叛和地方拥兵自重的现象就没有绝迹过。
刘邦的儿孙、西汉的一哥们痛感人心不古，不断加强中央的权威，打压地方势力。
经过刘邦之后三代一哥的不懈努力，到了武帝时候，终于解决了地方割据威胁中央权威的问题。
汉武帝时期，是有史以来中央与地方的关系处理得最好的时期，帝国因而达到空前的强盛。
但是，好景不长，武帝之后，刘家的一哥们没有处理好这种要命的关系，帝国渐渐出现内轻外重、地方叫板中央的状况。
到了王莽窃国的时候，朝廷的组织结构、运行机制、干部素质和人文面貌，基本上全烂掉了！
对于这些，刘秀感同身受，也做了认真的研究，他在拿捏地方行政体制时，从平衡央地关系的大局出发，在两个基本着力点上下了很大的工夫：一方面整肃吏治，健全法制，理顺行政关系；一方面精兵简政，大力裁撤机构和冗员，提高工作效率。
刘秀考虑到既要打仗扁人，又要建设发展，对地方行政机构的改革，最好是只吸脂割肉而不伤筋动骨。
所以，他在郡国的层面上，动作是比较小的，只是在一些地方的管辖范围上做了一点小的调整，搞了一通下来，全国分为13州部、71郡、27诸侯国和京师7个郡级单位，也就是合计105个郡国，比西汉末年的103个郡国还多出2个。
对干部来说，刘秀对他们的职级、职责和待遇维持不变，只是对个别岗位做了撤并调整。
在县级层面就不一样了，他的动作非常大。
公元30年6月，刘秀宣布，在全国撤除400多个县级政府，裁减全国所有县级机关干部的90％。
再来看看中央吧，这是刘秀政治体制改革的主要目标所在。
中央的政治架构、人事布局，或者说朝廷的政治生态，历来是一哥最关注的问题，也向来最让一哥操心，当然，有关问题解决起来也最伤神。
大体上说，秦及西汉，帝国中央实行的是皇帝和“三公”决策制度，也就是说，以皇帝为中心，加上丞相、太尉、御史大夫，构成帝国最核心的决策领导班子。
其中，皇帝当然是主要负责人，丞相协助皇帝处理帝国所有的日常事务，相当于常务副皇帝；太尉掌管军事；御史大夫监察百官，相当于副丞相、朝廷秘书长。
这三个岗位的设立是帝国最高权力博弈的产物，虽然在不同的一哥那儿，这哥几个具体的职权有很大的变化和不同，但每人的权力确实是极大的。
要命的是，担任这几个职位的人，往往要么功勋卓著，要么能力超群，要么就是皇帝嫡亲，他们一旦上任，就是“权至实归”，连皇帝也不敢小瞧。
这样，在具体的工作中，他们履行职责时就难免跟皇权碰撞了，无意产生一些误会，甚至故意搞一点麻烦都是不可避免的。
所以，稍微有点血性有点抱负的一哥，就把对付这“三公”当做最重要的功课了。
这确实是一个很烦人的问题：
帝国一哥处于权力金字塔的塔尖，拥有终极权力，却不能把所有的活儿干完，他不得不授权同僚来干；既要授权给人家以便人家干活儿，又不想人家弄权，多少让人左右为难；三公的权力距离皇权最近，要想用起来不碰撞皇权，几乎是不可能的事儿。
秦代就不说了，始皇帝一死，二世很快玩完，他根本没想到，也来不及在这方面搞什么东西。
西汉自刘邦以后，历代一哥都高度戒备，并不断想方设法削弱三公的权力，但收效甚微。
道理很简单，在这个世界上，最汹涌澎湃的东西有两样：一是洪水；二是人的欲望，特别是权力欲。那些年头，能够位居三公的都是能够跟一哥讨论问题的主儿，怎肯主动放弃手中的权力。
到了西汉武帝刘彻时期，他痛下决心，加大力度削减三公的权力。
刘彻是一位非常强势的人，年纪轻轻就当了一哥，不能允许朝廷里有几个位高权重的大臣整天分享自己的权力。
经过一番谋划，他就想了一个主意：在自己的身边设立中朝尚书，名义上看是自己的新的秘书班子，其实他有意识地把老哥几个手里的行政、军事、监察权力渐渐往这个秘书班子手里转移。
刘彻很有政治智慧，他怕将来这个秘书班子再像三公那样擅权，就把他们的行政级别定的很低。
这一招是非常厉害的，基本上有效地解决了长期以来困扰一哥的几个人分享帝国最高权力的问题，在帝国最高层出现了一种崭新的政治架构：以一哥为绝对核心，几名级别较低的中朝尚书在一哥身边参与决策，抓好落实，而位高不再权重的几位三公成为一哥的高级参议，不再擅权断事，按照一哥直接或者通过中朝尚书转达的旨意行使参谋职责。
这样，在朝廷，掌实权的中朝尚书行政级别很低，而级别最高的三公没有实权。这看起来有点别扭，实际上很管用：大家都要老老实实地对一哥负责。
不过，这种看起来别扭的政治生态如果维持下去，必需一个基本的前提，那就是当朝一哥一定要非常强势！
果然，刘彻挂了以后，这种局面难以为继，在朝廷核心层，独享和分享帝国最高权力的博弈在新形势下进入新的发展阶段。
西汉昭帝时期，著名的霍光以大将军的身份兼任大司马、中朝尚书，同时他还是贵戚。这样，老霍集帝国所有权力贵重元素于一身，实际上成为比一哥权力还要大的人。
他的职务级别除皇帝外最高，以贵戚身份肩负帝国最高军事首长职衔，手握军权，还参与帝国机要，负责抓好落实。
大概几十年的时间里，朝廷全部大权在他的手里，所有大事都是他说了算。
所以，刘秀认为，在独享和分享帝国最高权力的博弈中，单靠一哥个人的努力，不从体制上解决问题，是非常不靠谱的。
在着手朝廷机构改革时，他继承而且发扬了先人刘彻的思路，看得准，下手狠，通过一系列措施，重建了帝国朝廷的政治生态，把最高权力牢牢地掌控在自己手中。
更加值得注意的是，他从法理和体制上把这种帝国最高权力架构和由此形成的政治生态给固定了下来。
史家称他的这种举措为“虽置三公，事归台阁”。
这就是内行看门道，外行看热闹了。
秦汉时期，人们一般称组成帝国核心领导层的哥们儿为“三公九卿”，其中，“三公”是相对稳定的，只是名称有所变化，即：主持朝廷常务工作的宰相、丞相，主持军务的太尉、大司马、司马，主持监察的御史大夫。而“九卿”则从来没有法定的九个职位，而是在三公之下设立的九个左右，一般多于九个的高级职位，这些位子上的哥们儿分别掌管皇室和帝国的各项事务，负责组成朝廷的各个工作部门。
按照这个三公为首、诸卿分治的权力运行机制，皇帝虽然是一哥，但显然也受到不小的制约，再加上朝廷的一些专职谏官和其他干部的鼓噪，一哥的权威就会处于某种程度的包围之中。
这当然是让人很不爽的，前朝的权力斗争多是根源于此。
刘秀沿着刘彻开启的“削弱三公，加强中朝”的方向，首先就是大力建设强势的尚书台。
尚书本来是诸卿之一少府的属官，在主管皇室事务的少府之下，设有尚书及其副手尚书仆射、办事人员若干，完全听命于少府。
从西汉武帝刘彻开始，为了制衡三公，一哥有意识地赋予尚书比较多的权力，尚书的地位越来越高，管的事越来越多。
到了西汉末年，尚书甚至可以根据皇帝的授权拆阅奏章，批转文件，传达皇帝的谕旨，俨然皇帝的特别助理和私人秘书。
刘秀看来，这些仍然远远不够，他干脆在此基础上建立尚书台，作为自己的近侍，名义上仍然隶属于少府，但他要求帝国所有工作，包括军事，都要向尚书台报告。
这个尚书台的权力到底有多大？答案是无穷大：啥事儿都管，是帝国权力中枢。
比如，帝国日常事务，干部任免，人事奖惩，地方考评，经济税赋，民事民生，军事防务，治安诉讼，边疆稳定，公共工程，如此等等，凡是帝国大事，一律由该台决策、交办、检查，平时朝野有什么工作一律向该台报告。
该台首长为尚书令，副职是尚书仆射，下设尚书丞、尚书郎、尚书令史多人，还设有六曹尚书分管和处理不同方面的工作。
刘秀是最会用人，或称最会玩人的，他一直觉得，把人搞定就能搞定一切。
为了彰显尚书台这个新单位的权威，他特别下诏，在朝廷开会时，总揽政务的尚书令、负责监察的御史中丞和负责京畿安全的司隶校尉可以专席独坐，史称“三独坐”。
但是，这个尚书台虽然无所不统，出纳王命，权势熏天，职级却很低，不过一千石，相当于副厅级。为了自身的生存和运转，要时刻看一哥的眼神行事，唯一哥的命令是从。
别管怎样，尚书台以一哥近侍的身份主持天下政务，以一哥喉舌的身份调度文武百官，是一哥总揽权纲的趁手工具。
在高层的权力角逐中，无论你是干什么的，出身何处，只有掌握了尚书台，你才算真正的掌握了权力；假如你对尚书台没有发言权，你怎么说也不能算是有权的人。
即使三公、大将军、贵戚之类的炙手可热的高级干部，也必须获得兼任、代理或者主持尚书台工作的机会，才能成为名副其实的权臣，成为帝国真正的牛人。
刘秀的雄主治国之道——目的至上，儒法兼济
刘秀雄主之道的核心是其治国思想，史家长期以来一致的看法是秦汉以来，特别是汉武帝以来一哥治国思想的延续，即“内法外儒”。
我们坚定地认为，刘秀同志的治国思想是非常丰富生动的，简要归纳一下就是八个字：目的至上，儒法兼济。
这跟上面“内法外儒”的说法区别还是蛮大的。
秦汉时期我国的主流政治文化，是主流思想文化在国家政治生活中的体现。
把先秦以来直到刘秀之前的思想文化史简单梳理一下，大致可以这么划几个阶段，即：
一是殷商时期的幼稚时代，并不是人们没有思想，人们的想象力很丰富，但大多带有图腾意识和宗教色彩，零散，不系统，也没有在全社会形成主流的东西。
二是春秋时期的先哲时代，社会动荡，礼乐崩坏，少数高人的思想得到广泛的追捧，如老子开启的玄妙之道，孔子倡导的仁爱至上和圣王之治，墨子要求兼爱天下等等，影响极其广泛深远。
三是春秋末年和战国初期的百家争鸣时代，列国争雄，牛人争霸，谁也顾不得钳制人们的头脑，思想文化领域出现了各种观点相互争辩、各种风格纷纷涌现的局面，产生了儒、道、墨、法、农、阴阳、纵横、杂家等等多个学术派别，有独到观点、有一技之长的人到处受尊重，思想文化呈现空前的繁荣。
四是西汉武帝时期独尊儒术的时代，汉武帝刘彻接受当时著名思想家、政治家、今文经学大师董仲舒的建议，“罢黜百家，独尊儒术”。
在千百年历史浪涛的冲刷和磨洗下，上述各种思想文化经过互相借鉴、吸收、融合和革新，有的逐渐走进了故纸堆，走进了书阁，有的被发扬光大成为社会主流文化，有的更是被一哥和权力追逐者奉为真理和经典，成为主流政治文化。
总的来看，其中对主流政治文化影响最大的，就是儒、道、法三家的思想了。
儒家讲究入世，主张仁义、道德和中庸，在政治上主张实行仁政德政和礼乐教化；道家讲究出世，主张师法自然，在政治上主张清静无为，不崇拜前贤和权威，认为当权者不要胡来，最好是少干活，不扰民，不与民争利；法家就非常生猛了，心直口快，旗帜鲜明，认为人性本来就是向恶的，不少人本来就是欠扁的，在政治上主张实行法治，通过严刑峻法实现社会公平和秩序安定，主张有条件就打仗，以战求强。
法家对国人的影响深入骨髓和灵魂，绵亘至今，丝毫不亚于儒家、道家和佛家。有意思的是，人们谁都乐于接受它的教化和洗礼，但谁都不愿意承认跟它有关系，甚至情愿说它已经不在了！
这是一种仅在中国出现的绝无仅有的文化现象和政治现象！
实际上存在而人们又不愿启齿的东西，里面一定有非常微妙的原因。
法家的学术作风是极其坦荡的，它公开宣称自己的世界观就是“人性本恶”，方法论就是严刑峻法。
它毫不避讳自己研究和传播的就是帝王之道和治国之术，而且给出了具体的菜单：法，术，势。
所谓“法”，就是国家要健全法制，以法治国，在调节各种社会关系时，以严刑峻法为主要手段，宁可重责百人，不可枉过一个，可重责可轻责的坚决重责，可杀可不杀的坚决杀，可剐可不剐的坚决剐，使人们对国家、对法律、对权力保持畏惧。
所谓“术”，就是帝王在驾驭干部，国家在统御百姓时，要善用策略，讲究方法，会耍手段。因为玩权、治国都是大事，为了确保大权不旁落，国家不出事，一定要敢于和善于耍手段，玩猫腻。
所谓“势”，就是帝王要建立和始终保持自己的威势，不能跟底下的干部群众靠得太近，不苟言笑也好，手舞足蹈也好，要拿起自己的架子，让人感到威气逼人，势不可犯。
它认为，帝王和有志于追逐权力的人如果把握了这三者的真谛，并且很好地应用于实践，就能够心想事成。
当然，法家的主张要远比这些丰富得多，列出的帝王之术菜单上的配菜也有很多，但这也足够一些血脉贲张的干部们享用的了。
战国后期秦国的商鞅变法，其核心业务就是把李悝的《法经》改造成“秦律”，史称这是“改法为律”，从那以后直到今天，法典都以“法律”来命名了。
秦始皇老嬴是我国第一位帝王法家、铁血君王。他用铁血手腕击败�