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或者是继续当权，——假如这就是它所采取的形式的话，——或者是以主权者的名义而确立一个由法律所规定的政府；这样一来，一切就都是按规矩来的。 此外，就不可能还有任何合法的方式可以创制政府，而又不致放弃我们以上所奠定的原则。
第十八章 防止政府篡权的方法
综上所述，就可以得出与第十六章一致的结论：即，创制政府的行为绝不是一项契约，而仅只是一项法律；行政权力的受任者绝不是人民的主人，而仅只是人民的官吏；只要人民愿意就可以委任他们，也可以撤换他们。 但对于这些官吏来说，绝非什么订约的问题，而仅只是服从的问题；而且在承担国家所赋予他们的职务时，他们只是在履行自己的公民义务，而并没有以任何方式来争论条件的权利。因此，当人民创制一个世袭政府的时候，不管是一个家族世袭的国君制，抑或是某一等级公民世袭的贵族制，人民所采取的行动绝不是任何协定，——只要是人民所赋予行政机构的一种暂时的形式，直至人民愿意另行加以规定时为止。诚然，这种改变总是非常危险的；所以，除非是政府已经变得与公共福利无法相容，否则就千万不要触及已经确立的政府。 但是这种考虑只是一种政治的准则，而绝不是权利的规定；并且国家也不必把政治权威交与它的首领们，正如
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同无需把军事权威交给它的将领们一样。同样正确的是，在这类情况下，人们不会有如此多的小心谨慎来遵守各种必要的形式，以便把正常的、合法的行为与叛乱的骚动区分开来，把全体人民的意志与派系的叫嚣区分开来。 尤其在这里，对于可厌的情况又不得不给予在最严格的权利之下人们所不能加以拒绝的东西；而且也正是从这种义务之中，君主才得到极大的方便，可以不顾人民而保存自己的权力，人们还不能说他是篡夺了权力。 因为君主表面上好像只不过是在行使自己的权利时，极容易把它们扩大，并以公共的安全为借口来禁止那些旨在重建良好秩序的集会；从而他便就可以利用一种不容打破的沉默，或者是利用他所制造的极不正常的状态，来假定那些因恐惧而缄默的人都是表态在拥护他，并且对那些敢于讲话的人进行惩罚。 十人会议就是如此；起初他们当选的任期只是一年，嗣后又延长了一年，终于不再允许人民大会集会，以期永世保持他们的权力。 世界上的任何政府，一旦假之以公共力量之后，迟早都是运用这种简便的方法来篡夺主权权威的。我在前面所谈过的定期集会，是适用于防止或者推延这种不幸的，尤其是当这种集会并不需要正式召集手续的时候。因为这时候君主若是加以阻止，便不能不公开宣告自己是法律的残酷者和国家的公敌了。那种只能是以维护社会条约为目的的集会，永远应该是以两个提案而告开始；这两个提案绝不能取消，并且要分别地加以表决。第一个是：“主权者愿意保持现有的政府形式吗？”
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第二个是：“人民愿意要那些目前实际在担负行政责任的人们继续当政吗？”
我在这里所假设的乃是我认为已经证明过的东西，即是：在国家之中，并没有任何根本法是不能予以废除的，即使是社会公约也不例外；因为假如全体公民集合起来一致同意破坏这个公约，那么我们就不能怀疑这个公约之被破坏乃是非常合法的。 格老秀斯甚于认为每个人都可以退出自己原是其中的一个员的国家，并且在离开国土时就重新获得了自己天然的自由和财富。 假如说集合在一起的全体公民竟不能做他们每个人所能做的事，那未免太荒谬了。
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第四卷
第一章 论公意是不可摧毁的
一旦有若干人结合起来自认为一个整体，他们就只能有一个意志，这个意志关系共同的生存以及公共的幸福。此时，国家的全部精力是蓬勃而单纯的，它的准则是光辉而明晰的；这里绝不会有各种错综复杂、互相矛盾的利益，公共福利到处都明白准确地表现出来，只要有理智就能看到它们。和平、团结、平等是政治上一切尔虞我诈的敌人。 纯朴正直的人们正是由于他们单纯，所以难于欺骗；诱惑和甜言蜜语对他们都无用，他们甚至还不够精明得足以当傻瓜呢。 当我们看到在世界上最幸福的人民那里，一群群农民在橡树底下规划国家大事，而且总是处理得十分明智；这时候，我们能不鄙视那些以种种伎俩和玄虚使得自己声名远扬而又悲惨不堪的国家的精明吗？
一个这样治理着的国家那么只需要很少的法律，而随着
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颁布新法律之成为必要，这种必要性早已普遍地被人们看到了。 第一个提议那些法律的人，只不过是道出了大家都已经感到了的东西罢了；把人人都已经决意要做的事情变成法律，这既不是一个阴谋问题，也不是一个雄辩问题，只要他能肯定别人也会照他这样做就行。使理论家们陷于错误的，就在于他们只看到了那些刚开始体制就不好的国家，所以他们就认为在这些国家里是不可能维持这样一种政治制度的。他们喜欢想像一个机警的骗子，或者一个巧妙的说客，所能用以诱说巴黎人民或伦敦人民的种种无稽之谈。 他们不明白克伦威尔是会被伯尔尼的人民关进钟楼的，波佛公爵也会被日内瓦人严加管束的。可是当社会团结的纽带开始松弛而国家开始削弱的时候，当个人利益开始为人所感觉而一些小社会开始影响到大社会的时候；此时，公共利益就发生变化并且出现了对立面。投票就不再由全体一致所支配了，公意就不再是众意，矛盾和争论就露头了；所以最好的意见也都不会毫无争论地顺利通过。最后，国家在濒于毁灭之时，就只能是以一种幻觉的而又空洞的形式生存下去，社会的联系在每个人的心里全都已经破灭了，最卑鄙的利益竟厚颜无耻地伪装上公共幸福的神圣名义；此时，公意沉默了，人人都受着自私的动机所引导，也就再不作为公民而提出意见了，像是国家从未曾存在过似的；人们还冒充法律的名义来通过仅以个人利益为目的的种种不公正的法令。会不会因此之故公意就会消灭或者腐化了呢？
不会的，公
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意永远是稳固的、不变的而又纯粹的；可是它却可以向压在它身上的其他意志屈服。 每一个使自己的利益脱离公共利益的人都看得很清楚，他并不能把两者完全分开；但是在和他所企求获得的排他性的私利相比之下，则他所分担的那份公共的不幸对他来讲就算不上什么了。可除了这种私利之外，则他为了自己的利益也还是会和任何人一样强烈地要求公共福利的。 甚至于是为了金钱而出卖自己选票时，他也并未消灭自己内心的公意，他只是回避了公意而已。 他所犯的错误就是改变了问题的状态，就是对于人们向他所提出的问题答非所问而已；从而他不是以自己的投票在说：“这是有利于国家的，”反倒在说：“通过这些意见，乃是有利于某个人或某个党派的。”
于是集会中的公共秩序的法则就不全然是要在集会中维持公意了，反而更是要对公意常常加以疑问，并由它来经常做出答复。在主权的各种行为中，仅就投票这一项权利——这是任凭什么都不能剥夺于公民的权利，——我在这里就有很多的意见可写。 另外，还有关于发言权、提议权、分议权、讨论权等等，这些权利政府总是煞费心机地要全部保留给它自己的成员。 可是这些重要的题材就可另写一篇论文，我无法在本书里一一谈到。
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第二章 论投票
从上一章阐述可以看出，处理一般事物的方式就足以确切地标明道德风尚的实际情况以及政治体的健康状态。 在大会里人们越是能和衷共济，也即是说人们的意见越是趋于全体一致，则公意也就越占统治地位；反之，冗长的争论、意见的分歧，也就宣告了个别利益占统治地位。当国家的体制中包括有两个或更多的等级时，——例如罗马的贵族与平民，他们的争执即使是在共和国最美好的时期也常常扰乱着人民大会，——则上述这一点似乎不太显著。 但是这种例外多半只是外表的而不是内在的；因为这时候由于政治共同体内在的缺陷，可以说是一国之内有了两个国家。 这一点对于这两者合起来说虽然不是正确的，但对于它们每一个来说却是正确的。 而且实际上，即使是在最动荡的时代，只要元老院不加干涉，人民的投票总是进行得很平静的，并且总是按多数票来表决的；公民们既然只有一种利益，人民也就只有一种意志。可循环到了另一个极端，也会出现全体一致。 那就是当公民全都沦为奴役状态，既不再有自由也不再有意志的时候。此时，恐怖和阿谀把投票变为一片喧嚣；人们不再讨论了，人们不是赞颂就是咒骂。 罗马皇帝统治下的元老院，其表示意见的可耻方式便是如此。 有时候它那做法又是谨慎得荒诞出
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奇。 塔西佗曾经指出，在奥东的统治下，元老们在争相詈骂维梯留斯时，竟至同时嚷成一片可怕的喧哗，为的是万一维梯留斯作了主子的话，他也无法知道他们每人都说了些什么。从这些不同的考虑里，便产生了一些准则；我们应该依据这些准则，按辨认公意的难易程度以及国家盛衰的现状，来规定计算票数和排比不同意见的方式。只有一种法律，就其本性而言，必须要有全体同意；那就是社会公约。因为政治的结合乃是全世界上最自愿的行为；每一个人既然生来就是自由的，并且是自己的主人，所以任何人在任何可能的借口之下，都不能不经他本人的许可就役使他。 断言奴隶的儿子生来就是奴隶，也就等于断言他生来就不是人。但是，如果在订立社会公约的时候出现了反对者的话，这些人的反对也并不能使契约无效，那只不过是不把这些人包括在契约之内罢了；他们是公民中的外邦人。 可是在国家成立之后，则居留就构成为同意；而居住在领土之内也就是服从主权。除去这一原始的契约之外，投票的大多数是永远可以约束其他一切人的；这是契约本身的结果。 可是人们会问：一个人怎么能够是自由的，而又被迫遵守并不是属于他自己的那些意志呢？反对者怎么能既是自由的，而又要服从那些他们所不曾同意的法律呢？
我要回答，这个问题的提法是错误的。 因为公民是同意了一切法律，即使是那些违反他们的意愿而通过的法律，即使是那些他们胆敢违犯其中的任何一条都要受到惩罚的法
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律。 国家全体成员的经常意志就是公意；正因为如此，他们所以才是公民并且是自由的。 在人们在人民大会上提议制定一项法律时，他们向人民所提问的，确切地说，并不是人民究竟是赞成这个提议还是反对这个提议，而在于它是不是符合公意；而这个公意也就是他们自己的意志。 每个人在投票时都说出了自己对这个问题的意志，于是从票数的计算里就可以得出公意的宣告。所以，与我相反的意见若是占了上风，那并不证明别的，只能证明我错了，只能证明我所估计是公意的而不是公意。 假如我的个别意见居然胜过了公意，那么我就是做了另一桩并非我原来所想要做的事；而此时候，我就不是自由的了。当然，这要假定公意的一切特征仍然存在于多数之中；假使它在这里也不存在，那么无论你赞成哪一边，都不再有自由可言的。前面在说明人们在公共讨论中是怎样以个别的意志代替公意时，我已经充分指出了预防这种流弊的可行方法；后面我还要再加以论述。至于可以宣告这种意志的投票比例数，我也已经给出了测定它所应根据的各项原则。 一票之差可以破坏双方相等，一票反对也可以破坏全体一致。 但是介与全体一致与双方相等之间的，却还有许多种数字不等的分配，然而对于其中的任何一种，我们都可以按照政治体的情况与需要来确定这个数字。有两条普遍的准则可供我们规定这一比率：首先，讨论愈重大，则通过的意见也就愈应当接近于全体一致；其次，所涉及的事情愈是需要迅速解决，则所规定的双方票额之差也
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就愈是应该缩小，在必须马上做出决定的讨论中，只需有一票的多数就够了。这两条准则中的前一条似乎更切合于法律，而后一条则好像更切合于时务。 但无论怎样，都必须依赖两者的结合才能确定我们可以宣布其为多数的最好的比率。
第三章 论选举
关于君主与行政官的选举，——我已经说过它是一种复合的行为——也有两种途经可以进行，即选定与抽签。 这两种中的任一种，都曾经在各个不同的共和国里使用过；而且至今在选举威尼斯大公时，我们还能看到这两者的非常复杂的糅合。孟德斯鸠说：“以抽签来进行选举，乃是民主制的本性。”
我同意这种说法，可为何如此是这样的呢？
孟德斯鸠接着说：“抽签是一种不会伤害别人的选举方式；它使每个公民都能有一种为祖国服务的合理愿望。”这就不成为理由了。假如我们能注意到选举首领乃是政府的一种职能，而并不是主权的一种职能，那么我们就可以看出为什么抽签的办法最具有民主制的性质；因为在民主制里，行政机构的行为愈少，则行政机构也就愈好。在一切真正的民主制之下，行政职位并非一种便宜，而是一种负担；人们无法公平地把它加给这个人，而不加给另一个人。 唯有法律才能把这种负担加与中签的人。 因为抽签
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时，人人的条件都是相等的，而且选择也并不取决于任何人的意志，所以就绝不会有任何个人的作用可以改变法律的普遍性。在贵族制之下，是由君主来选择君主，由政府自己来保存自己的；恰是在这里，用投票的方法才是十分合宜的。威尼斯大公选举的例子，绝不是推翻了这种区别，反倒证实了这种区别；那种杂糅的形式正适合于混合政府。 因为如果把威尼斯政府认为是一种真正的贵族制，本来原本就是一种错误。 如果说那里的人民在政府里根本没有份的话，那么那里的贵族本身就是人民了。 众多贫穷的巴拿波特是永远不会接近任何行政职位的，而它那贵族也只是拥有“阁下”�