终奏于皇帝。刺史的属官与司隶校尉略同。三套监察机构的恢复和加强，对加强皇帝的权力起了巨大的作用。集军权于中央 刘秀一再削弱地方的军权，加强中央的军权。他在建国不久，就下诏撤销了郡国都尉的建制，将兵权并归守、相。后又取消了各郡、国的轻车、骑士、材官、楼船士四种常备军④，还取消了每年一度的都试制度⑤。从此，守、相的军权也被取消了。郡、国的军队很少，一般不能作战。大的战争要依靠中央的军队。中央的军队主要有四支。在首都有两支，就是南军和北军。南军又分两部，一部归光禄勋①管辖，下设有七署，就是五官中郎将、左中郎将、右中郎将、虎贲中郎将、羽林中郎将、羽林左监、羽林右监，掌守卫宫殿和侍从；另一部归卫尉管辖，掌守卫宫门。北军置中候一人，下分为五营，就是屯骑、越骑、步兵、长水、射声，每营设校尉一人，掌营兵，保卫京师。地方上有两支，一为黎阳营，合幽、冀、并三州兵骑而成，驻黎阳（今河南浚〔xùn迅〕县东），以谒者监军②。主要任务是守卫黄河以北，以为首都雒阳北面的屏障。一为雍营，驻雍（今陕西凤翔南），主要任务是守卫三辅（左冯翊、右扶风、京兆尹，为西汉皇陵所在地），亦是首都雒阳西面的屏障。安帝时，为了防御鲜卑贵族的侵扰，又增置渔阳（今北京怀柔）营兵。此外，还有使匈奴中郎将、度辽将军、护乌桓校尉、护羌校尉等统率的边防驻军，亦直属于中央。
2。社会经济政策
刘秀采取的社会经济政策，绝大部分都是西汉的政策的继续和发展。主要有三个方面。解放奴婢 奴婢问题是西汉中后期留下来的重要社会问题之一，汉哀帝和王莽时期都没能解决。刘秀称帝的次年（建武二年，公元26年），就下令解放奴婢。从这年至建武十四年，共下解放奴婢令六道，解放奴婢的地域范围，适用于全国；奴婢种类，包括了因贫穷而“嫁妻卖子”者，王莽时没入为官奴婢者，被权势之家略为私奴婢者等等。有抗命不解放奴婢者，以“略人法从事”。刘秀还在建武十一年的二、八、十月中，三次下令禁止残害奴婢。如二月的诏令曰：“天地之性人为贵，其杀奴婢，不得减罪。”①刘秀的解放奴婢、禁止残害奴婢的政策的实行，对稳定社会秩序，恢复发展社会经济，都起了巨大的作用。度田事件 土地问题是西汉中后期留下来的另一重要社会问题，也是最主要的社会问题，汉哀帝和王莽时期亦没能解决。东汉初年，在农民大起义之后，土地问题稍有缓和。当时刘秀亦未想对这一问题做进一步解决。他于建武十五年（公元39年）下令各州、郡，清查人们占有田地数量和户口、年纪。这样做有两个目的：一、限制豪强大家兼并土地和奴役人口的数量；二、便于封建国家征收赋税和征发徭役。当时，许多大地主拥有武装，号称“大姓兵长”②，他们隐瞒的田地和依附于他们的人口很多，反对清查。地方官吏惧怕他们，有的贪于贿赂，就互相勾结，任凭地主谎报；而对农民，不仅丈量田地，还把房舍、里落都作为田地进行丈量，以上报充数，这就给广大农民制造了极大的痛苦。刘秀以“度田不实”之罪诛杀了十余个郡太守，下令加紧度田。于是大姓兵长们就武装反抗，许多农民不明真象，也跟从大姓兵长反抗，这就是史称的“度田事件”。刘秀一再发兵镇压反抗者。“郡县追讨，到则解散，去复屯结。”后来刘秀采取了镇压与分化相结合的政策，规定反抗者们“自相纠敗╰í惕，揭发），五人共斩一人者，除其罪。”③对捕获的大姓兵长，迁徙到他郡、县，给予优厚的田宅安排，不予处罚。这实际是一种妥协政策，度田不了了之，反度田斗争也就平息下来。
二、社会经济的发展
东汉前期的社会秩序和经济生活的恢复、发展速度比西汉前期慢一些，至刘秀之子明帝时，情况已相当好转。《后汉书·明帝纪》记载永平十二年（公元69年）的状况说：“天下安平，人无徭役，岁比登稔（rěn忍），百姓殷富。粟斛（石）三十，牛羊被野。”至和帝永兴①元年，有户九百二十三万七千一百一十二，口五千三百二十五万六千二百二十九；垦田七百三十二万一百七十余顷。②此后百年间，官府历次统计的数字基本上维持了这一水平。这个统计数字比西汉末年的统计数字要少得多。所以这样，不能说东汉的户口、田地比西汉少了，主要是由于刘秀的度田、检查户口的措施未得较好的实施，豪强地主们（大姓兵长）隐瞒了大量的田地和依附人口。
1。农 业
农具的改进 东汉时期的农业生产较西汉更有发展，这和铁农具、耕牛更加广泛的使用有密切关系。在黄河和长江两大流域的各个省份的考古工作中，都有大量的属于这一时期的铁农具出土。在云南、贵州、广东、广西、甘肃、内蒙古、宁夏、新疆等边远地区亦都有不少铁农具被发现。铁农具的种类和西汉基本相同，略有增加，主要是在器型方面有很大的改进。以铁犁为例，有长宽各四十多厘米和各三十多厘米的大型铁犁，有长、宽各二十多厘米的中型铁犁，也有宽度只有十几或不足十厘米的小型铁犁，这些犁有一个共同的特点是犁锋部的角度缩小，刃部加宽，而且较普遍地使用了犁壁，这样的犁具便于深耕、快耕、翻土、碎土，而且坚固耐用。今湖北、湖南、浙江、江西四省未发现铁犁，但其他铁农具发现很多。这一时期还出现了一些新式铁农具，重要的有全铁曲柄锄和䥽（pō泼）镰等。曲柄锄是中耕农具，全铁曲柄使用起来既坚固又省力。䥽镰是割草用的大镰刀，长约三十五厘米，接以长木柄，可直立砍草，生产效率很高。
牛耕已很普遍，从已发现的属于这一时期的壁画、画像石及有关模型的牛耕图象上可知，不仅中原地区在使用牛耕，远至甘肃、内蒙古、广东等边远地区也已使用牛耕。大多数是二牛抬杠，也有少数用一牛的，还有马耕。水利的发展 西汉后期以来，水利长期失修，河水“侵毁济渠，所漂数十许县”。①汴渠亦溃决②，黄河的水自汴渠东侵，淹没兖、豫二州的许多地方。东汉初年，官府已注意水利的兴修。明帝时，命民间水利专家王景和将作谒者王吴主持修治黄河和汴渠，为这项工程而征调的农民和士卒有数十万人。王景等自荥阳东至千乘（shèng胜，今山东博兴）海口千余里，勘察地形，决通壅积，疏濬河道，十里立一水门，控制水流和水量。化了约一年多的时间，费钱约有百亿，完成了这一工程。从此，黄河和汴水分流；两水沿岸出现了大量的淤土，后多开为良田。黄河经过这次整治后，大约有八百多年（到1048年）的时间，未再发生改造之事。有些郡守县令也重视本地区的水利兴修。邓晨任汝南太守时，用民间水利专家许杨为都水掾（yuàn院，官名），主持修复鸿郤陂（xì bēi隙碑，今河南正阳、息县间），历时数年，起塘四百余里，灌溉了广大农田，年年丰收，“鱼稻之饶，流衍它郡。”①后来何敞亦任汝南太守，主持修治鲖（zhòu宙）阳（今安徽临泉）旧渠。渠修复之后，不仅灌溉方便，还增垦田地三万余顷。杜诗任南阳太守，大力修治境内陂池，开垦荒地，南阳逐渐富足。张堪任渔阳太守，在狐奴（今北京顺义东北）开稻田八千余顷，引沽水和鲍丘水（今潮白河）以灌溉田地，使这一地区逐渐殷富。当时有民歌曰：“桑无附枝，麦穗两歧，张君为政，乐不可支。”②顺帝时，马臻任会稽太守，在会稽、山阴两县（今浙江绍兴）修镜湖，周迴三百余里，灌田九千多顷。此外，下邳、广陵、河东、河内、河南、左冯翊（píngyì平亦）、右扶风、京兆尹、陇西、武威等郡国，也修复或新开了许多湖陂沟渠，灌田多者达三万余顷，少者数百顷。这些陂塘、沟渠的修复或开凿，对于农田灌溉和交通运输都起了很大的作用。东汉初年，各地已在利用水力进行生产。可能这种新的水力技术的发明要早于东汉建国之时。其中影响最大的是水碓和水排。水碓是粮食加工工具，主要用于舂米。水排是鼓风工具，用以冶炼铜铁，亦提高了生产力。东汉末年，还发明了翻车，翻车就是龙骨水车，“设机车以引水”。又发明了渴乌，“为曲筒，以气引水上也”①，似是使用了虹吸管原理。这都是很先进的汲水工具。东汉后期的农业产量，据仲长统说：“通肥（qiāo敲，瘠薄）之率，计稼穑之入，今亩收三斛。”②这与西汉前期“百亩之入，不过百石”相比，有所增加。地主庄园 西汉后期以来，有权有势的大地主都占有大量的田地和佃农，世代称霸一方。至东汉时，这一情况更有发展，宗室贵族也竞占田地，广蓄奴婢。如刘秀的儿子济南王刘康就有田八百顷，奴婢一千四百人。有些大商人地主，“连栋数百，膏田满野，奴婢千群，徒附万计。”①这样拥有大范围田地的地主可称为庄园地主。庄园就是田庄。不过对地主庄园而言，属于田庄范围的田地不仅为地主所有，而且其中的山林川泽也为地主所霸占。如东汉后期的中常侍苏康和管霸，就“遂固天下良田美业、山林湖泽，民庶穷困，州郡累气。”②在地主庄园内，绝大多数农民是地主的佃客，实际是农奴。山林川泽的私有化和农民的农奴化，是以土地私有制为基础的封建生产关系进一步发展的标志。
在地主庄园中，以满足地主的生活需要为主，组织生产。佃农们在地主或其代理人的指挥下，按照时令，从事于农业或副业生产。如种植各种粮食作物、蔬菜、瓜果和各种经济作物以及药材等等。副业有造酒，酿醋，制酱，作饴糖，养蚕，缫丝，织缣帛和麻布，染色，制衣服和鞋袜等。农具和手工工具也由本庄园制作。庄园对地主经济来说，是一个自给自足的单位。地主对农民的超经济的剥削是严重的。青壮年农民都要为地主充当部曲或家兵。每年二、三月青黄不接，或八、九月寒冻将临之时，地主们就驱使部曲、家兵在庄园里进行战射训练，以防御贫苦农民对地主庄园的攻袭。地主庄园内都修有坞堡，是地主们藏身之处。坞堡四周有高墙、深沟围绕，还筑有三层、四层、五层、六层警楼，上有部曲、家兵守卫着。可是佃农们“父子低首，奴事富人；躬帅妻孥（nú奴，儿女），为之服役。”①
2。手工业
东汉时期的重要手工业有煮盐、冶铁、铸铜、漆器、纺织等，以私营为主，生产技术都较西汉进步。冶铁业 东汉时期，冶铁业自由经营。国家或官府经营的冶铁业以制造国家或官府需要的兵器、车马具及其他生产、生活用具为主。民营的冶铁业以生产商品为主，以供市场上的需要。产品以农具、手工工具及生活用具为最多。生活用具有锅、剪、灯、刀、钉子、顶针等，还制作兵器。东汉的冶铁技术有很大的进步。“水排”的发明和使用是主要进步技术之一。水排就是水力鼓风机。机器是木制的，用水力转动。鼓风的部分用牛皮制成②。《后汉书·杜诗传》曰：建武时期，杜诗为南阳太守，“造作水排，铸为农器，用力少，见功多，百姓便之。”南阳自西汉至东汉，都是重要冶铁地区。水排的使用，是冶铁技术的一大进步。东汉冶铁技术的另一重大成就，是低温炼钢法的发明。这一技术的发明和推广，使钢的使用更加普遍。于是，铁兵器如刀、剑等最后完全代替了铜兵器。
铸铜业 东汉时期的铸铜业仍有发展。官府在许多重要铜矿区设有冶铜场或铸铜作坊，制作皇家或官府使用的铜器。地主、商人经营冶铜业的也很多。当时的铸铜业遍及全国，最著名的地区有广汉、蜀郡、朱提（shú shí孰实，今云南昭通）、丹阳（今安徽宣城）等。常见的东汉铜器有洗、釜、甑、壶、鐎斗、奁、博山炉、铜镜等，主要是生活用具。有的制作精致，花纹工巧，还有饰以鎏金、错以金银的。有些洗上带有“朱提造”、“堂狼（今云南东川）造”、“青蛉（今大姚）造”等铭文，注明产地；花纹则有双鱼、羊、鼎等图案，或铸有祝福吉祥、富贵的话语。纺织业 东汉的桑、麻种植的范围比西汉扩大，养蚕和丝织业、麻织业都有很大的发展，纺织技术也有进步。主要丝织品产地在今山东、四川等省，设置有服官，京师雒阳设有织室，专为皇室和高级贵族、官僚制作服装。在“丝绸之路”上发现的属于东汉至魏晋时期的丝织品中，有锦、缎、绫、绮、罗、纱、縠、绸、绢、缯、帛等，所织花纹有流云、鸟兽和吉祥语等图案，还有秀丽古雅的刺绣花纹。麻葛织品中最著名的是越布，也叫做越葛，是会稽地区的产品。刘秀称帝后，就把越布列为贡品。皇帝、皇后和贵族、官僚、地主们都喜爱越布，越布名贵一时。
3。商 业
商业与城市 东汉时期，由于农业和手工业的发展，商品较多，因之商业也在发展。建武十六年（公元40年），刘秀下令重铸五铢钱，废除了一切旧币，消除了王莽制造的货币混乱的局面，对于商业的发展起了一定的促进作用。东汉的商品种类比西汉多，市场扩大，交通发达。在城市中都设有交易市场，叫做“市”。市内按所卖商品种类，分为若干“市列”或“列肆”，每个列肆又有很多店铺或商摊。主要商品有农产品和手工业品，如有粮食、盐、铁器、丝织品、麻织品、皮毛制品等，还有金、玉、琥珀、玛瑙、玳瑁、象牙、犀角等珍贵器物以及中外药材等。在人口较密的乡村或交通要道地区，也有市集出现。合市 民族间由官方组织的定期（或不定期）的商业交换关系，叫做“合市”或“互市”。合市在西汉已出现。东汉时期，汉和匈奴之间，定期“合市”。每次合市，汉商以巨量的铁器、丝织品和其他手工业品，交换匈奴的数以万计的牛马。汉和羌、乌桓、鲜卑以及西南各族之间，也定期合市。合市这一交换形式在促进民族间的经济、文化交流方面，起了重大的作用。汉族的小商贩还载负货物，深入到少数民族地区，以商品换取民族地区的土特产，进行民族间的物资交流。西域距离中原遥远，两地的商业交换关系不是采用合市的形式，小贩往来也很困难，汉朝多是由国家或官方以使节的名义，派遣商队，经过长途跋涉，到各国进行交换。也有商人结伴前往贸易的。运往的商品以丝绸等为主，沿丝绸之路西行，有的销于西域都护区内各国，有的远达于中亚、西亚、南亚、东南欧、北非等地。这些地区的皮毛制品和香料等也运来中国。贵族和高级官僚们凭借权势，从西域买进奢侈品，以供享受。如外戚窦宪以八十万钱从西域买得杂罽（jì寄，毡子）十余张，又使人载杂采七百匹、白素三百匹，以换取月氏马、苏合香和毾■（tà dēng榻登）。《后汉书·梁冀传》说外戚梁冀“遣客出塞，交通外国，广求异物。”①陆路与海外交通 商业交换关系的发展，促进了交通事业的发达。中原地区的陆路和水路都有新的发展，中原和边疆地区的交通也有发展。自关中通向巴蜀的千里栈道多次得到整治。东汉初年开通的飞狐道，自代（今河北蔚县）至平城（今山西大同），约三百余里。又开通峤道，自零陵（今属湖南）、桂�