和党到民主党；它漂浮、移动。它秘密的蠕动，像人们手上的水银，从一个权力核心传到另一个竞争的核心，而每一个权力核心的领导阶层致力于不同的重要政策上，从预算到税制改革，到国防预算到MX飞弹，任何精明、又敢借机造势的人都能趁机领先群雄。
即使学校所教政府内部行政、立法、司法分权制的教条，也无法阐示当今权力难以捉摸变动的特性。对许多人而言，旧的分权观念意谓着权力拉锯战——主要指总统与国会间——根本上是西部英雄意象的翻版：总统赢、国会输，或是反过来。事实上浮动的权力颇像玩水球，一群球员一方面要维持不灭顶，另一方面还要传球；也像快速篮球，任何人都可以抢球，改变游戏进行的方向，然后在篮框附近任何地方都可投篮得分。
旧式的拉锯意象忽视了其他深具影响力的机构，如联邦储备局，其在对利率、金融政策及通货膨胀等方面有举足轻重的地位。国会与总统对峙的简单观念忽视了一个事实——总统常不只遭到国会的挑战，他也面对行政及立法部门的政治联盟的对抗，他们更改、超越，甚至推翻总统的政策。在受制于国会，且受制于自己的海军将领及亲海军的国会议员，卡特总统被迫建造他不想要的航空母舰。里根政府受制于部分政策官员及大多数国会议员的压力，而不得不对南非实施制裁。拉锯战的观念忽视另一个事实——总统与国会的权力常难分彼此，而且经常要共同支配。哈佛大学研究总统制的学者纽斯达评论说，与其说我们有分权的政府，倒不如说是“一个由不同独立机构共享权力的政府。”
举例来说，里根总统赢得了强势总统的声名，有时他确实掌舵，例如他下令袭击格林纳达及空袭利比亚，在1981年令国会通过削减预算及税率案，任命最高法官，并且突然宣布被认为是不明智且非实际可行的太空防卫计划。在这时候，尤其在处理外交事务时，里根显然兼具一国元首及总理的功能，而这两者都是美国总统职务的固有职权。里根早期在立法案的斩获，恢复了总统一职的活力并且使人民恢复对国家元首的信心。毫无疑问的，他已重燃总统在形式上的尊严。
但早在里根于第二任晚期成为跛脚鸭总统之前，政治主动权便已离里根而去。虽然里根的声望与罗斯福及艾森豪威尔等量齐观，但在他处于比较被动的时期，政策的导向并非端赖总统，而是靠其他的人。
这种现象并非只出现在里根时期。艾森豪威尔必须与民主党的芮朋及约翰逊讨价还价。尼克松、福特及卡特都发现他们无法持续拥有或施展控制权，以完成他们钟爱的计划。由于声望日坠，他们最后都陷入防守的地位。里根任期内最令人讶异且发人深省的是，在他个人压倒性的魅力下，却缺乏与之匹配的政治权。仿佛我们已在不知不觉间坠入欧洲议会制度一般，由联合政府轮流执政，而我们的总统则像国王一样，高高在上，成为国家的象征。
贝仑曾在《华盛顿邮报》上发表专文，将里根时期万花筒般的政治分合与意大利政府相提并论——意大利政治是一小群政治人士与政府高阶官员不断地调职。他评论说：“意大利政治常遭人耻笑说是既不稳定又可笑，经常撤换部长，政权分裂，而且政党常分裂成众多小党。但是我们的实际状况又与意大利有多大分野？……执行功能的权力——未必是头衔，而是真正的决策权——在这里也是转来转去，由强势之人攫夺。”
贝仑的比喻不仅适用于里根时期，而且适用于现代一般制度下的总统。总统一直是权力混战中的一部分，但却未必是核心。1981年里根推动国会通过预算及税法时权势如日中天——他真正是他所组合的联合政府的总理：他的重要部长包括预算局长斯托克曼及白宫幕僚长J。贝克（James
A。
Baker）。但是从那年秋天到第二年（1982年），经济决策方面举足轻重的角色已被联邦储备局主席沃克取而代之。沃克紧缩的金融政策拟扭转通货膨胀，却造成连总统也无法阻止的经济不景气；而里根的赤字使问题更为复杂。
1982年春，新的政治整合后，参院多数党领袖H·贝克与众院议长奥尼尔出人意表联手接掌决策权力。他们强迫总统让步，迫使他在1982年8月接受3年增税980亿美元的方案，他们还推动通过两个就职法案，也使得里根在社会福利方面让步。1983年春，由田纳西州的高尔及威斯康星州的亚斯平这两位众议员及佐治亚州参议员纽恩所组成的新的政治联合阵线共同努力，MX导弹问题才获得解决。又由于里根无法说服国会，这三名民主党议员更进一步地借机取代里根所留下的外交决策真空。1984年选举年平静无事，政府毫无突破性的建树。
令人惊讶的是在1984年蝉联赢得压倒性胜利后，里根并未在1985年拾回执政总理的大权。他的一大政策是税制改革，进展却很缓慢。里根第二任任期开始之初国内政权便急速移转了。首先是新的参议院多数党领袖杜尔主导预算案程序六个月之久，坚持国防部及社会安全部门需采紧缩政策。白宫后来终于推翻杜尔的联盟，但是众院拨款委员会主席，民主党议员罗斯坦考斯基又因修正总统的税制改革法案，而成为焦点人物。里根的任务反而沦于劝阻愤怒的共和党众议员推翻这项改革法案。
人民对于里根做为强势领袖的评价颇高，但是事实上领导权却不在里根手中。1985年秋，两名新当选的共和党参议员——得克萨斯州的葛拉姆及新罕布什尔州的鲁德曼——成为筹划五年平衡预算计划的原动力，扮演着新总理的角色。1986年年初，参议院财政委员会主席派克伍德逆转大局，使奄奄一息的税制改革法案起死回生，里根本人则未尽任何力量。菲律宾政策方面，里根则受迫于参院外交委员会主席，共和党印地安纳州议员鲁嘉所提的新政策的压力。由于普遍对菲国选举舞弊的谴责，鲁嘉迫使里根无法不与前菲律宾总统马科斯绝裂，也无法不承认克拉松在选举中获胜。在这些事件中里根被拖着走，正如在对南非制裁及贸易政策方面一样。
1986年11月伊朗…尼游丑闻爆发时，里根对于环绕在他的部属身边的纷扰事件完全置身事外，俨然是国王撤换声名狼藉的总理以保皇冠的作法，撤换了幕僚长黎根的职务。由于他的指示，国安会人员秘密援助尼加拉瓜反抗军——但是有时候部属的权力反凌驾在他之上。1987年年底，另一位总理出现了。众议院议长莱特主导政策，迫使里根采纳一项中美洲和平计划。虽然在这段期间，里根仍坚守星战防卫计划，与苏联领袖戈尔巴乔夫举行数次高峰会，并且签署中程飞弹协定，但令人惊异的是，在许多情况下，主动提出政策的常常不是总统本人，而是另有其人。
在检视往日记录时，里根的国内政策顾问私下坦承，政权经常漂离白宫。
里根的白宫助理，后转任副财政部长的达曼在1986年坦白指出：“但是奇怪的是，虽然里根普获爱戴，但是他提出的禁止堕胎的宪法修正案以30：70败北。他提出的平衡预算修正案也遭国会否决。他主张在学校祷告的宪法修正案也引起群情激愤。除1981年的预算案外，里根的预算案几乎一提出便触礁。众议员似乎特别了解人民的意愿。在政权四分五裂，而且政治系统中信息普遍流通的情况下，任何人想违背多数民意而长期执政已是不可能。为了要执政，总统必须力图走中间路线。”
这些观察颇为真切，但是却过于专注在里根的弱点。里根是一名热衷于充分授权的总统，毫不介意大权自他手中溜走，海军少将波音戴克斯特及陆战队中校诺斯在伊朗…尼游军售案中大胆的行径，充分地表现了这一点。
但是现代权力摇摆的根本原因远在里根执政之前，最近15年来政治变化已改变了未来权力游戏及治国之道。
第二章 媒体游戏
第二章 媒体游戏
华府新旧权力竞赛的分隔线是1974年。
对大部分美国人而言，1974年最令人难忘的是尼克松因水门丑闻而被逐出白宫。现在水门丑闻已远去，但是我们却很少注意到，1974年其实也是一次权力大震荡的高潮，使美国既有的政治权力结构因而动摇。
在老罗斯福到威尔逊以迄于小罗斯福，数十年来总统主宰全局的态势之后，国会终于开始反扑，而且不是说说而已，它所造成的影响，已改变了此后一段长时间的执政模式。由于对约翰逊处理越战方式的不满，加上对尼克松蓄意在政府预算上采取对立态度，并滥用权力窃听政治对手的机密，甚至派财政单位追踪对手财政状况等作法深感愤怒，国会断然挺身而出，不仅是对尼克松提出挑战，而是向总统权限挑战。1973年华尔街日报评论道，“尼克松不但把国会这只睡狮逼醒了，而且把它逼狂了”。
国会开始争取其合法权威，并建立其专业素养，以确保能长期箝制一国元首，众院更随而攻击旧式国会权力系统的城堡——“资深制”（亦即由年资来决定国会委员会主席），而改为各自称雄，在委员会下设立许多小组委员会，将政治权力一丝一丝地平分，美国政府因此也成为“小组委员会政府”，由各小组各自负责一部分的联邦政策。
多事之秋的1974年间，年轻的新众院民主党议员也汇为一股洪流，更进一步摇撼既有的权力基础，将多名素具权力的大老逐出。
当国会发生这三大巨变之际，华府权力系统的基础也产生剧变——原本可用来整合政府的政党，正因为一些流动性大，有独立思想并且不按政党意思投票的选民出现，而逐渐解体。
政党势力的衰退及权力系统的开放，因电视迅速普及而加速了它的变化，并因此产生新一代的政治后起之秀，一批以真空管而非政治聚会所作为他们的传播媒体的政治新贵。
政府权力日益分裂终于吸引数以千计特殊利益团体展开政治淘金行动，致力在新的政治热潮中寻宝，而且雄厚得足以跻身新的华府权力竞争之列。
首先，政治活动的量及速度便极为惊人，自60年代起，政治活动的数量便大幅增加，尤其从70年代中期到80年代中期，成长的速度更是惊人。每个人都涌到华盛顿：贸易团体、卫生及福利团体、工会、商业团体、环保人士、州、郡及市区的游说人士、争取生存权的人士、消费者组织、政治顾问、民意调查专家以及公关公司都在此列。他们都进军华盛顿。对成千上万的人而言，政治已成为专业的工作。此外，当有他们热衷的课题被提出时，数以百万计的基层选民便涌到华盛顿。选民信件大批涌向国会，议员们也以数量惊人的广告回报。各方面活动呈几何级数增加——使得政治系统因而忙得不可开交。
水门案是该次政治地震的震中——但事实上自60年代晚期迄70年代初期，改革之举便已摇撼政党及国会。十年来，国会对行政部门的要求日趋严苛，并且逐渐失去信任的现象因越战日渐严重，更在国会和尼克松总统对一笔金钱的冲突上获得印证——国会依法通过国内计划的资金，却被尼克松扣留拒绝支付。这种不信任的气氛，在尼克松的竞选总部非法窃听水门大厦民主党总部暴光，以及尼克松接受资金雄厚的企业所提供的数百万美元“竞选资金”事迹败露后，达到最高潮。
为了与白宫划清界限，国会强烈地主张其权威，并强调其独立于白宫之外，而且准备长期与行政部门抗衡。对于约翰逊总统未取得国会宣战声明便径行升高越战的作法，国会在1973年通过战争权力法案，要求总统如欲派遣美军前往交战区进行为期90天以上的战斗任务，须先取得国会同意。在对于中央情报局刺杀外国领袖之举感到震惊之余，国会争取新的监督权，要求中央情报局在展开任何秘密任务之前须先周知国会。为了进一步箝制总统权限，国会要求除了正式条约外，行政部门与他国在签订所有协定之前均需经参院同意。这些措施都箝制了总统的权限。
针对公司提供贿款供尼克松竞选的弊案，国会对总统选举中接受公共捐款的规定进行表决，又由于国会与尼克松总统间预算案的争执，国会在1974年通过预算及保管控制法案，防堵未来的总统拒绝支付国会通过的行政经纲。该法也载明新的国会预算流程，并由国会预算办公室（简称CBO）负责对经济及预算进行独立的分析，国会至此不再仰赖行政部门的经济学家了。
国会成立CBO是一项决定性且深具象征性的改革。在肯尼迪及约翰逊时代是无法想象国会可拥有如此大之权限。1962年我初抵华府之际，国会对政府所提供的经济数据都照单全收。争辩通常只发生在政策上，而很少在数据上，不仔细研究，很难发现这项改变的重要性。但是当国会拥有自己的经济专家及数据时，行政部门便常立于被动挨打的地位。
里根时期曾发生这样的事。白宫极力粉饰里根预算案中所提出的经济评估，经常遭到CBO的挑战。以1987年预算案为例，CBO指责里根政府在国防预算上短报150亿美元。由于CBO的数据较高，民主及共和两党的国会议员均加强紧缩国防预算。这些例子明白显示，单纯的计算能力如何地改变了白宫与国会之间的权力均衡。
CBO新的漂亮出击，显示国会致力培养它自己在各方面的专才的努力，涵盖了从农业计划到星战计划各方面，因为国会议员不信任行政部门会实话实说。国会扩充参、众两院议员的私人助理及两院各委员会助理的人数，它也成立了CBO、增加国会图书馆研究服务的功能，并且拓展其他后援单位。总之，从1973至1985年，国会职员人数从11500人左右增至约24000人，国会严阵以待，要与行政部门对抗。
在这同时，众院议员也彻底改变了众议院的权力结构。多年来众院的民主党员便受到众院资深委员制度下，来自南方的保守派所把持的各委员会的压制。众院自由派人士的核心组织——民主党研究小组（简称DSG），长久以来便不满于夹处在一名他们不信任的总统及各委员会的情况。
1971至1973年间；DSG修改众院民主党党团会议的法规，奠定更多的民主原则。改革派夺回被政治大佬把持的权力，而将之赋予民主党党团会议及众院议长。由于当时的议长艾柏特是位弱势议长，他们根本不把这个职位放在眼里。后来在1975年初期，借75名民主党新秀在1974年获得当选之势，改革派一举推翻了3名资深的委员会主席。
当然，资深制并未完全消失。1986年北卡罗来纳的赫姆斯在参议院的资深委员捍卫战中获胜。但是由于1974年的剧变，众院资深委员挂帅的制度已彻底遭到修改。此后，没有任何权贵敢像往昔一般独断横行。1974年的改革精神在1985年再度涌现：威斯康辛州民主党议员亚斯平率领一群年轻议员推翻了军事委员会主席普莱斯。随后亚斯平爬到委员会中7名资深委员之上而荣膺委员会主席。两年后亚斯平的权势也面临挑战。虽然他勉强留任，但是这种挑战及反挑战的现象让各委员会的主席意识到，他们不能忽视来自基层的议员。
就长程而言，众院民主党议员在1974年所通过的“小组委员会权利法案”影响更为深远。该法案使众院权力下放，从此大幅改变了权力游戏的规则。该法案一举将原本集中在22个众院常任委员会主席身上的权力，适度转移到172个小组委员会身上。1975年小组委员会骤增，虽然后来略有消退，但是更重要的转变是在