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换句话说，各军事单位难以承担有关国家战略的最费力、最艰苦的选择，诸如：海军编制应该有多大？防卫欧洲的最好策略是什么？因应未来的威胁，那种导弹和轰炸机最好？陆军或海军陆战队，那个较适于处理波斯湾危机？国会军事改革预备会议因此发出抗议的声浪。
海军前任副部长吴西，曾任职于里根政府中有关国防方面的两个主要委员会，他说军事单位间几乎没有对立和竞争。“我极力赞成在军种间的角色和任务中有更多的竞争和重叠，这样对事情才能有新颖的、不同的处理方法。”吴西告诉我道。可是各军事单位极欲避免推翻已建立完备的安排。
为了自保，各军种长期以来的行动原则，实际上却阻止各个单位保护自己的势力范围，而在JCS产生制衡作用。每位参谋长都代表自己的单位，套琼斯将军的话说，参谋首长联席会的主席（第五位成员），是“假面联合”的表征。就如五角大楼一位文职官员的说法：“根本没什么JCS，那是所有军事单位的控股公司。”一位陆军三星上将同意这种说法：“那个委员会是使五角大楼瘫痪的基本原因。每个军事领导阶层的职位都需经过那五个人的一致同意，可是除非他们本身单位的利益被照顾到了，否则他们根本不会同意通过。”
联合军事预算和军事采购计划，显得好像镶嵌壁画般地错综复杂但又有条理，它仔细分配钱的份数给各军种及其次等单位。海军有它的航空母舰旗舰、它的海面舰队、它的潜水艇和它的飞行员，所有的人都要新武器、新部队、以及现代化军备和扩充的新象征。陆军有步兵、装甲部队、炮兵、空降部队和直升机部队。空军有轰炸机群、战术机群、导弹部队等等。可见的结果是五角大楼的预算为了满足所有的这些顾客，而成为可以讨价还价的协定。需优先考虑的武器名单长得无法想像，因为每一种武器都有它的支持单位。所以当国会征询温伯格那些预算是可以削减时，他的反应是拒绝削减任何部分，以免得罪任何一派系。国会不得已，只好作全面性的削减，即每个人都少掉一些，但就全局来说，市场分配率并没有受到影响。军事单位不愿做重大决定，什么也没被削减，计划照样展开。但由于效率低落，费用高升，纳税人付钱却没有得到应有的礼数。
军事单位的勾结，令那些支持国防部的人都感到厌烦。佐治亚州选出的共和党众议员金格里治，有次叹息道，虽然里根政府在1981和1982年一下子把大笔经费注入五角大楼的预算中，各个不同军事单位间的分配比例还是没有什么改变：海军得到33％，空军有30％，陆军24％，剩13％作为一般性的国防费用。他声称，新的国家战略，应产生新的优先顺序和花钱的方式。可是，已经长期确定的军事任务却使得市场垄断维持不坠。
“当然，如果你没有一套分钱的战略基本理论，你只好‘公平分配’。”一位陆军将领沮丧不已地冲口说道。“也就是跟着传统走。换句话说，你只能照以往比例分配。”
内弛外张的军事管理
温伯格是“地盘联合垄断公会”的理想主席人选。他遵循里根的基本观念：花更多、买更多、盖更多。他认为所有军事单位都有许多需要被忽视，如果填补起这些需要，一定可以改善国家的安全保障，以华盛顿的术语来说，就是一种输入导向的战略，好像只要简单地投入大量金钱就是万灵药。
在五角大楼，他这种放任政策的管理方式，往往让各个地盘的垄断者去决定自己要的是什么，再叫他做他们的推销员。他确实表现得不像军事工作的设计者，而像是军事说客。他是在国防上出手阔绰的总统的忠实仆人，和为军事单位永不疲倦的代理人。简单地说，温伯格在五角大楼内来软的，而在外面和国会却来硬的、阻挠议事的游戏。大部分的军事将领对此都很高兴。我听过海军军官和其他一些人赞美温伯格，说他是近几任国防部长中最好的一位。“国防的黄金年代”，有个人这样对我说，因为温伯格争取到最多武器和经费。为了增加他的名声，温伯格极力避免介入战争，这也反映了他的高级军官的看法，那些军官仍然处于越战梦魇中。
也可以说温伯格是遵循共和党的模式。传统上，民主党籍的国防部长像肯尼迪时的麦克纳马拉和卡特时的布朗都控制着军事单位。他们控制国防部长办公室中的庞大幕僚的权力，来维护中央集权和反对军事单位所做的有关武器的决定，而共和党籍的国防部长则一般对军事单位驾驭较松，温伯格比起其他共和党籍的国防部长更是一个极端的权力分散主义者。他和激烈主张中央集权的麦克纳马拉正好相反。温伯格和他的副部长几乎没有作什么要求，尤其是在初上任时。后来由于国会施加压力，才在1986和1987年开始严格一点。
温伯格的作风主要是由于他欠缺与国防部类似的经验。他在加州做过里根当州长时的财政局局长，后来出任尼克松和福特时期的卫生、教育、福利部长。
比起其他人来，他进入五角大楼时实在准备得不够充裕。如施勒辛格曾任原子能委员会主席和中央情报局局长；布朗曾任空军部长和五角大楼的研究发展部主管；雷德任国会议员时常与五角大楼打交道。温伯格任预算局局长时，曾替尼克松以删掉情报局的预算——一如外科医生用小刀切肉般地仔细，所以起初共和党的鹰派担心他会对五角大楼采取强硬态度。
可是一旦被选为五角大楼的领导人，温伯格态度就转变了。在两个月之内，他提议紧急拨款330亿美元给国防经费，里根支持此决定的命令给他极大的鼓励，他也依赖强硬鹰派给他的劝告，像李曼和施奈德，他们曾为右派的传统基金会写过一个野心勃勃的国防蓝图。“为国防部敛财”变成温伯格的商标。他明白军事费用有起落的循环，藉着政治上的机会把军事费用推向更高的平原上。他令当时不懂国防的斯托克曼同意一个15亿美元的五年计划，然后紧抓住他的钱不放。
可是，温伯格和在国家安全问题下过许多年工夫的布朗和斯勒辛格不同，他上任时没有一套明确的政策——除了什么都想加多一点之外，这起先听起来还不错，可是可预料得到的，当钱短缺时，问题就来了。使许多国会主要分子（包括强烈支持国防部的共和党员和民主党员在内）感到挫折的是，温伯格坚决不理会他们要他在军事单位的需求中定出优先顺序，以助国会在删减预算时能做明智决定的请求。他们反而看到他试图使所有五角大楼的单位都满意，而不肯显现坚定的领导权，于是在里根第二任之始，国会对温伯格管理五角大楼的方式大为光火，不顾温伯格的公开反对，采取行动迫使对军事阶层要有更中央集权化的领导权。
“国防部长不设定优先顺序”，麦高弟抱怨道。他是俄克拉荷马的民主党员，在国防问题上是相当受重视的发言人。“他跟我们玩预算游戏，使五角大楼内的官僚力量得到更多权力。使得有更多的相互吹捧、更多的官僚政治。他不想在国防部本身施加任何的纪律要求，以便在陆、海、空军，甚至其下的附属单位中做抉择，于是官僚们得其所哉。他把这些官僚个个提拔到有自己‘封地’的地步，而且上面没有国王管着他们！”
我听过陆军和海军将领及共和党籍议员附和麦高第的批评。
“没有人致力于集中的计划。”纽恩简洁地一语道出，他是1987年参议院军事武器委员会的主席。在五角大楼内，温伯格的文职助理人员认为他是个软弱的管理者，只在国会或大众舆论迫使他出手时，才会对军事单位施加压力。有几位温伯格的高级僚属对我抱怨说，他不是一个适任的主管。掌管研究的副部长迪劳尔对我诉苦道：“如果我们跟温伯格说：‘你知道，我们需要一艘驱逐舰，得花十亿美元。’温伯格会说：‘哦，我们可不能要那个东西。’然后就像从来没有发生这回事似的。他从来不施展什么领导权，这是真正的问题所在。”
温伯格对这种说法大为震怒。我在几次访问他时，他强调这种批评不公平而且不确实。他确切地指出他主持管理国防部有史以来最多的花费，也确切地声明有时候军事单位，尤其是海军，让承包商调整他们的价钱。他未表示对于无法立即处理当前的每件事，及不设定优先顺序毫不感愧疚。
温伯格和支持他的人指出军事预算的急速增长就是成功的表现。在头两年，军事预算扣除通货膨胀还跳升了25％，这种速度使五角大楼的预算在五年内加了一倍。虽然国会想施予约束，实际上国防开销还是不停地往上冲，因为有了两个原因：首先是五角大楼的预算对通货膨胀的预估过高。1986年，主计处报告说，五年内因通货膨胀而增加的支出是440亿美元，比五角大楼预测的少。温伯格把通货膨胀省下来的钱放入荷包，拿来抵销国会的删减，而消去了这些删减所带来的真正冲击。另一个原因是，在国会通过预算后到国防部真正把钱用在武器系统上，有一段很长的期间。比如1983年，拨款73亿美元给两艘航空母舰，这些钱要到1991年才会全部用完。实际上，国会每年都给五角大楼一大批款项可供好几年花用。逐渐积存下来的数目到1987年初已高达2700亿美元，可以确保到90年代都不会有不够用的情况发生，因为这个组织已被钱淹没了。
温伯格上任时就已大权在握，后来又忠心耿耿地遵照里根有关国防方面的吩咐去做，所以能维持不坠。可是他却失去对国会的影响力，因为他早期过分鲁莽地运用权力。就如前任参议院多数党党魁杜尔讥讽他的话：“温伯格是有史以来第一位可以透支空白支票的人。”
在他当国防部长头18个月的蜜月期中，温伯格志得意满，因为国会除了MX导弹事件外，其他都还相当支持国防部，所以不曾仔细察看军事力量增强的个别情况。可是由于温伯格早期觉得庞大财源的成就，加上因1981年里根降低所得税所造成的巨额赤字，使公众和国会想把增强军事力量之脚步放缓的要求，如箭在弦上。温伯格1983年时太呆板，不知顺应舆情，以致丧失取得长期稳定支持的机会。和国会间的关系来说，他是个孤军奋斗者，而不是团队中的一员。他玩谨慎防守的游戏，却缺乏李曼的灵敏和狡诈，使他在后来几年付出了昂贵的代价。
在任期头二年中，温伯格倚赖他的副部长卡路奇。卡路奇有敏锐的政治见解；他也倚重德克萨斯州选出的参议员陶华。可惜卡路奇1982年辞职，陶华也在1984年离开参议院。温伯格后来的副部长无法有效地赢取国会的欢心，而取代陶华成为军事武器委员会主席的高华德又采取独立路线，最后还成为要求改革的先锋，反对温伯格所领导的五角大楼。总之，温伯格缺少同盟和他一起对抗改革的要求，也无法将反对五角大楼预算的意见反弹回去。
众议院军事武器委员会的民主党籍主席亚斯平私下告诉我，他有次对温伯格大叫道：“天啊，温伯格，和你打交道就好像在和俄国人打交道一样，你只是不停地重复你的立场。”纽恩不喜欢温伯格党派色彩这么强，不喜欢他把里根上任之前别的总统的国防建设都一笔抹杀的态度。“他有些报告实在荒谬可笑。”纽恩参议员带点火气地对我说：“有次在公开听证会上，他说所有战略现代化的计划都是1981年才开始。于是，我举出那些在福特或卡特或尼克松时便已开始的项目。他一直没承认他犯的错误，我想他是怕在那么多支持国防部的民主党员和一些共和党员面前下不了台。”
共和党员亦附和民主党员对温伯格的不耐。“他并不心甘情愿地去包容、抚慰国会的自尊心。”缅因州的柯汉说：“我不认为温伯格肯特别花时间、耐心坐下来，试着了解国会的顾虑和提议。几乎像是反射动作似的自动反应，他会说：‘我们已经看过那个东西了，那是不可能的事，我们不需要它。’句点（译注：意指没有转圈的余地）。他先入为主的成见经常使他不能顾及事情的多样化，或起码认识多样变化的可能。这样的说法可能不公平，不过那是他给人的印象，而造成的后果是没有人肯替他担责任。”
温伯格的滑铁卢
温伯格早期国防预算增加之后，他于1983年春在国会遭到滑铁卢。他坚持五角大楼预算要有10％的实质成长，这在忧虑会产生赤字的保守派共和党员之间掀起一阵骚动。烟一根接一根地抽个不停、说话毫不留情的多米尼西，是参议院预算委员会的主席，他反对温伯格对预算要求“全速前进”和“谨慎防守”的态度，而且危言耸听削减国防费用之严重后果。“他的‘天即将塌下来’的理论只是虚有其表的理论。”多米尼西告诉我：“因此在绝大多数人的心里造成对五角大楼的极度怀疑。”
1983年4月7日府会终于摊牌。整个春天，多米尼西和参议院多数党党魁贝克（Howard
Baker）一直催促温伯格当时的国家安全顾问克拉克叫里根总统妥协，接受增加7。5％的国防费用。过了好几个星期，白宫仍无动静。在决定性的参议院预算委员会投票前二天，温伯格仍坚持少于10％的升幅会使国家安全陷于危险之境。预算委员会感到又生气又无力，采取了另一个方法。多米尼西知道连内政的项目都被删减了，他的委员会不会给五角大楼多于5％。在决定的那天，参议院多数党党魁H·贝克打电话给白宫讨价还价到7。5％，白宫幕僚长J。贝克打电话给温伯格，力劝他接受。温伯格答应要再打电话过去，却失踪了好几个小时。白宫官员猜测他是在逃避他们。
然后，出乎意料之外地，温伯格在白宫西厢现身。在总统办公室外面的走道上，J·贝克的两个高级助理，他的副幕僚长达曼和都伯斯坦（白宫主管推动议案通过者）试图作最后的努力，和温伯格以及克拉克达成协议。温伯格终于说：“7。9％是我能接受的下限。”都伯斯坦心里想这让步不够，话也说得太晚。温伯格没有看透委员会的心意。H。贝克用充满绝望之情的语调警告都伯斯坦：“肯恩，我会继续往这个目标努力，不过我可不会叫总统打电话给多米尼西。”H。贝克知道7。9％不可能被接受，他不愿里根亲自受到断然拒绝。
温伯格和克拉克不理这个警告，在椭圆形办公室中，他俩力劝里根打电话给多米尼西，要他召集共和党的投票部队，准备好为五角大楼的预算护航。
“命令他！”克拉克说：“他是总司令啊！”
都伯斯坦则对他们提出警告：“我刚刚和贝克参议员谈过话；委员会已经要付诸表决了，没有办法阻止多米尼西参议员，已经太迟了。”
总统还是打了电话，把多米尼西从委员会的投票边缘抓出来。
在多米尼西的记忆中，这次对话不但紧张而且难堪。一个白宫官员告诉我，结束时两人都在大叫大嚷。
“彼特（多米尼西的名字），我知道你正要结束预算案。”总统先开口道。
“是的，总统先生。”多米尼西答道，站在狭窄的走道上的电话亭中冒汗，一面抗拒电话传来的压力。
“我知道你只给我们5％，”总统的语气逐渐硬起来：“你不能这样做。”
“我尽了最大的努力才得到的。”多米尼西粗率地反击道。
“你不能”，总统坚持道，声调逐渐抬高：“你得等一等，你过来，我们谈谈。”
总统的助理们记得他加强协调成7。9％的可能性�