《费城风云》

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费城风云- 第14部分


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共和制的政府,都永远不会得到同等的祝福。但这种制度却不再会议的讨论范围之内,因为时代的精神和面临的现状,都禁止我们拿社会作试验。即便有人一心想要这么做。富兰克林也在同一天说,我们并不想设置一位国王,可是在人类心里,总是有一种自然的倾向,需要一个国王式的政府。因为人们宁可供养一个暴君,总比供养500个暴君好。何况王政有时也能带来公平的外貌,把人们从贵族的主宰下解放出来,因此他表示担心,他们这个联邦政府总有一天以君主制告终。他说,这种巨大的灾难或许可以尽量推迟,但如果我们的制度设计得不好,一位国王就会迅速地降临到我们头上(北卡罗来纳代表威廉森在7月24日也说,我们迟早总会有一位国王,但应该尽量推迟此事的发生)。

难怪代表们在这个问题上慎之又慎。刚开始时他们甚至不管总统叫总统(President of the United States),而把他叫做“全国行政官”(National Executive)。人数也不确定,有主张一人担任的,也有主张多人的。伦道夫就坚决反对集行政权于一人。他在6月1日和2日两次发言,认为由一人担任全国行政官就是君主制的胚胎。他主张从全国不同地区挑选三人组成行政部门。威尔逊却不同意伦道夫的说法。他认为,行政权集于一人,不仅不是君主制的胚胎,反倒是防止保证的最佳保障。6月4日,威尔逊又说,由一人担任行政官并非设立一个国王。我们这13个邦在许多问题上都意见分歧,唯独在这一点上完全一致,那就是每个邦都只有一名行政官。如果像伦道夫先生主张的那样,设立3个行政官,那么可以预见,除了一事无成,还会失去控制。3名行政官之间会出现持续不断的敌视和怨恨,并把这些情绪带到全国。

巴特勒和格里也不赞成设立三人为行政官。他们都提到了战争问题,说这种安排会使行政官成为长了三个脑袋的将军。表决结果:马萨诸塞、康涅狄格、宾夕法尼亚、弗吉尼亚、北卡罗来纳、南卡罗来纳、佐治亚7邦赞成,纽约、特拉华、马里兰3邦反对,新泽西缺席,会议通过决议:行政官由一人担任。表决过程中,弗吉尼亚代表团内部分裂。华盛顿、麦迪逊、麦克郎赞成,伦道夫、布莱尔反对。韦思赞成,但回家了;梅森反对,但不在会场。

如果说行政官由一人还是多人担任尚且意见不同,那么,行政官如何产生就更是众说纷纭。这个问题几乎从会议开始一直争论到会议结束,成为制宪会议的巨大难题。7月26日(这时在席位问题上达成妥协已经10天),梅森曾经总结已经提出的选举办法,计有8种之多。其实据我的统计,至少有10种:一、全国议会选举。这是《弗吉尼亚方案》提出的办法,谢尔曼赞成,理由是世界上如果有暴政,必定是因为行政独立于立法。二、人民选举。这是威尔逊在6月1日提出来的,理由是这样的行政部门就能既独立于立法部门,又能独立于各邦。三、全国议会第二院(参议院)单独选举。这是拉特里奇在6月1日提出来的。四、由人民选举的“选举人”选举,这是威尔逊在6月2日提出来的,是他提出的第二套方案。五、由各邦议会选举,或者由各邦议会提名,再由选举人选举。这是格里在6月2日提出来的。六、各邦行政官选举。这是格里在6月9日和7月19日两次提出的又一个方案:第一院由各邦人民选举,第二院由各邦议会选举,全国行政官由各邦行政官选举,实际上是视全国行政官为各邦行政官联席会议主席。七、由各邦议会选举的“选举人”选举。这时路德。马丁在7月17日提出的,和威尔逊方案的区别在于选举人的产生。威尔逊主张由人民选举,路德。马丁主张由各邦议会选举。八、由人民选举,但要求每人投票选举三个候选人,其中至少两个是其他邦的。这是威廉森在7月25日提出来的。九、每邦推荐一个候选人,然后由全国议会或人民推选的选举人选举。这是迪金森在7月25日提出来的。九、每邦推荐一个候选人,然后由全国议会或人民推选的选举人选举。这是迪金森在7月25日提出来的。十、由全国议会抽签产生的“选举人”选举。这是威尔逊在7月24日提出来的,也是他提出的第三个方案。其实还有两个方案没有计算在内。一个是艾尔斯沃斯在7月25日提出来的;行政官初任由全国议会选举,连任由各邦议会选举的选举人选举。另一个则是平克尼先生在同一天提出的:行政官由全国议会选举,但任何人在任何12年内任职不得超过6年。

问题不在于有多少种方案,而在于提出和反对这些方案的理由。这里也只能略举几个例子。比方说,格里反对由全国议会选举行政官的原因,就是认为这会造成行政官和议员的相互勾结,讨价还价,狼狈为奸。议员答应投票选举某人当行政官,行政官则许诺给他们种种好处。古文诺。莫里斯也认为,如果让议会选举行政官,就会被暗中搞鬼的人、策划于密室的政客、各种派别和集团所把持。而且,行政官如果由全国议会选举,他就无法独立于立法部门,从议会这边发起的篡权和暴政,就会接踵而至。古文诺。莫里斯还说,设立行政官的一个伟大目标,就是控制议会,保护人民的利益不由大人物和暴发户组成的议会侵犯。威尔逊也持这种观点。他认为行政官如果由全国议会选举,届时他就会夹在议员的阴谋诡计和人民的普遍权利之间无法做人。所以他提出一个办法:抽签。由全国议会抽签产生不超过15位选举人,然后单独开会,立即选举,选出之前不准散会,免得他们暗中搞鬼!

这说明什么呢?说明他们对未来要掌握权力的人不放心。既对行政官不放心,也对议员不放心,而且更不放心。在他们看来,议会最值得信赖,也最要小心。因为议会作为立法部门,一旦施虐,比谁都恐怖。当然,议员也好,总统也好,之所以必须小心防范,就因为他们是官,他们有权。所以,制宪会议的这些争论、这些方案,千头万绪归根结底,就是一句话:防官如防贼。

二 防官如防贼

说起制宪会议的防官防权,那可真是煞费苦心。

比如全国行政官的任期,开始定的是七年。麦迪逊认为七年很合适,但不能连任。这样既可以防止议会愚妄,选举不称职的人物,又可以控制行政官,免得他老想和议会勾结,争取连任。贝德福德却不赞成。他说如此之久的任期,想干什么早就干成了。他主张3年改选一次,离任9年以后才能再次当选。但是不得连任也有问题。正如古文诺。莫里斯在7月17日所说,这个规定,只会造成两个后果。一是不思进取,得过且过,做一天和尚撞一天锺,因为干得再好也不能连任。再就是抓紧时间搞腐败了,因为这个规定等于对行政官说:嗨,晒稻草要赶快,趁着太阳还在!老实说,我看到这段话时,忍不住要笑。这不是咱们很熟悉的“有权不用,过期作废”吗?看来全世界都一样。

于是表决。马萨诸塞、康涅狄格、新泽西、宾夕法尼亚、马里兰、佐治亚赞成,特拉华、弗吉尼亚、北卡罗来纳、南卡罗来纳4月反对,会议通过佐治亚代表豪斯通的提议,删去行政官“不得连任”的规定。

但这并不是最后结论。7月18日,路德。马丁要求再议行政官不得连任的问题,时间定在第二天。7月19日,伦道夫敦促会议讨论这一动议,恢复行政官不得连任的规定。伦道夫说,如果行政官应该独立,就不应该把它置于讨好议会以求连任的诱惑之中。如果行政官由议会选举,又可以连任,他就无法制约议会,他对议会立法的复审权就树立不起来。相反,只要对议会虚情假意地讨好一番。一个不称职的人就会继续留任,称职的人就选不上来。因此,最好的办法是:行政官由议会选举,但不得连任。

这一动议没有被当天的会议所接受(仅北卡罗来纳和南卡罗来纳赞成,其余8邦均反对)。7月24日,路德。马丁又把这个问题提出来,但遭到艾尔斯沃斯和鲁弗斯。金的反对。格里则说宁可让他任期10年、15年,甚至20年,也不能让他连任。于是路德。马丁放弃不得连任动议,主张任期10年。格里主张15年。鲁弗斯。金则说干脆20年好了,这不正是一个君主任期的一半吗?

鲁弗斯。金这话似乎是讽刺格里的,因为他说连续任期20年也不要紧。也可能是讽刺汉密尔顿的,因为汉密尔顿不但主张行政官终身制,而且在6月18日说,选出来的君王如果能抵制住其他人的争权夺利,就是最好的君王。

对此,威尔逊总结说,所有这些困难,都是由于行政官由议会选举而引起的。其实再长的任期,也比不上好的选举方式。实际上早在7月19日威尔逊就指出,行政官不宜由议会选举,除非不许他连任。但当时他说大家已就此形成共识,则过于乐观。准确的判断是他在这一天(7月24日)得出的:行政官的选举势必成为巨大难题。

麦迪逊也早就看出了问题所在,而且见解高人一筹。7月17日,会议全票通过“行政官由全国议会选举”的决议,又以多数票同意删去行政官不得连任的规定后,麦迪逊发表了一个重要讲话。麦迪逊说,立法、行政、司法三权分立,是保护公民权利的基本要求;让这三者相互独立,则是三权确能分离的基本保证。如果行政官要讨好议会才能再次当选,依赖心就会使他独立不起来。为什么法官不采取这种反复选举的做法呢?因为这会诱使法官到议会去耕耘人际关系,用不适当的手段讨好议员,结果弄得议会既是法律的制定者,又是法律的解释者。同样,如果行政官依赖议会,则会把议会弄得既是法律的制定者,又是法律的执行者;而行政权和立法权的联合,显然比司法权与立法权的联合更加危险。

7月19日,伦道夫和威尔逊发言以后,麦迪逊又重申了上述观点。接着他说,因此行政官的选举必须另有源泉,因为只要是由议会选举,即便加上不得连任的规定,也无法保证这两个部门不发生不正当关系。但如果由广大人民选举,则不难选出一位出类拔萃的人物。至于直接选举的困难,则可由“选举人”的制度来克服。

制宪会议最后大体上采纳了这个方案,但要复杂得多。7月24日,制宪会议任命了一个由5人组成的详情委员会。在详情委员会的报告即宪法初稿中,全国行政官的称呼已改为总统,但产生办法仍是联邦议会选举,任期7年,不得连任。8月24日,制宪会议就此展开讨论,没有结果。8月31日,制宪会议接受谢尔曼的动议,设立每邦1人的11人委员会,处理被推迟讨论和尚未讨论的问题,委员是新罕布什尔吉尔曼、马萨诸塞鲁弗斯。金、康涅狄格谢尔曼、新泽西布瑞利、宾夕法尼亚古文诺。莫里斯、特拉华迪金森、马里兰卡乐尔、弗吉尼亚麦迪逊、北卡罗来纳威廉森、南卡罗来纳巴特勒、佐治亚鲍德温,主席是布瑞利。最后方案就是在这个11人委员会报告的基础上,经过3天的讨论在9月6日形成的。

麦迪逊《辨论:美国制宪会议记录》一书译者尹宣先生十分精确地把这个方案的形成过程称之为“负面排除法”。现在我按照尹宣先生的思路把这个过程讲述一遍,请大家看看他们在这个问题上是何等的用心良苦。

首先被排除的是联邦议会选举。因为议会选举容易造成拉帮结派、营私舞弊,总统不能独立于国会。解决办法是不得连任,但不公平。而且,8月24日,代表们已经发现由议会选举其实不可操作。议会有两院,由哪一院来选?无论单由众议院,还是单由参议院,还是两院联合投票,都不能达成共识,只好放弃。

人民选举也有问题,最大的问题是人数太多,不好操作。另外代表们对人民是否熟悉情况是否有判断力也表示怀疑。可取的方案也就是“选举人”选举。但选举人也有两种产生办法:各邦议会选举和人民选举。制宪会议最后采取的方案是由各邦自己去决定。但为了防止官官相护搞政治交易,会议采纳了鲁弗斯。金和格里的提议,联邦议员和官员不得担任选举人。至于人数,则规定为该邦在联邦议会两院席位之和。比方说,第一届国会,弗吉尼亚有资格产生10名联邦众议员,2名参议员,该邦选举人就是12名。特拉华只能产生联邦众议员1名,参议员2名,该邦选举人就是3名。这样,全国的选举人加起来,和联邦议会两院议员的人数是一样的。操作起来,等于联邦议会选举,却又避免了议会选举的弊病,因为选举人和参众两院议员人数相等人员不同,而且选举人也没有议员的权力和利益。

但是,选举人就可靠吗?也靠不住。于是,为了防止选举人串通一气,排除首都作为选举地点,选举人在各邦集中选举。又为了防止选举人只顾本邦私利,规定他们必须投票选举两人,其中至少一人不在本邦居住。选举结果由联邦参议院议长当着参众两院的面拆封点票,得票最多而且超过半数的候选人就是当选总统。

那么,如果所有的人都不过半数怎么办?原来的方案,是由参议院从得票最多的5个人当中选出一个来,但遭到反对。大家说,整个方案比起以前来,是好多了,尤其是防止了腐败。但把最后的表决权交给参议院却不妥。这样,参议员就会对总统说,你当选,多亏了我们。古文诺。莫里斯解释说,之所以交给参议院,就是为了让说这种话的人少一点(参议院议员人数少)。如果交给众议院,或者两院联合投票,说这话的岂不是更多了?

问题是许多人都对参议院不放心。威廉森说,他宁可让得不到半数的人当选,也决不愿意让参议院来当裁判。这会为拉拢腐蚀和贵族政治奠定基础。威尔逊也说,这种安排有导致贵族之的倾向。立法、行政、司法,三权实际上已熔于一炉,都在参议院手里。如果再由参议院选举总统,总统就不再是人民的人,而是参议院的宠儿和◎◎。没有参议院的同意,他会连一个骑墙的人都无法任命。参议院则可以挟天子以令诸侯,压制众议院。他们将坐进选举教皇的密室,挖空心思,分散选票,把总统选举包揽在自己手里。因此,他决不同意用参议院最后选举为代价,来购买这个方案,也不同意让参议院在其中扮演任何角色。

此外,持反对意见的还有梅森、平克尼、伦道夫、拉特里奇、迪金森、克莱默等。这么多有影响的人不同意,方案当然不能成立。于是排除参议院,改由众议院选举。但众议院选举也有问题,因为在众议院,大邦的席位多。何况大邦的选举人本来就比小邦多,提名候选人的时候已经占了便宜。如果再让众议院投最后一票,全国行政官岂不是成了大邦的总统?这下好了,参议院不行,众议院不行,两院联合投票也不行,简直就是走投无路。

幸亏谢尔曼想出了一个办法:当选举人选不出总统时,由众议院选举,但实行参议院的投票方式,即每邦1票。这样,所有的弊病便都避免了,所有的腐败可能性也都在理论上被排除了。制宪代表们唯一没有想到的,是防止党派斗争和内部分裂。1800年总统选举,所有的选举人都按照党派意志投票,结果民主共和党候选人杰斐逊和联邦党人伯尔都得了73票(每个选举人可以投两票)。当时美国已有16个州,众议院按参议院表决方式选举,投票三十多次,次次八比八。后来还是汉密尔
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