区的军事基地上；准备随时发射巡航导弹。休·谢尔顿将军制定了多达13种不同的打击方案，但是没有建议采用任何一种。“9·11”事件之前，在布什政府内部，在反恐问题上最广泛而持久的辩论是有关无人驾驶侦察机的使用——仅仅使用它来确定本·拉丹的方位还是等到它装备导弹后再利用它，以便于它能够找到本·拉丹并且袭击他。回溯过去，摆在克林顿和布什总统面前供他们选择采取的行动方案是如此狭隘，如此缺乏想像力，这给我们留下了深刻的印象。
在“9·11”事件之前，美国试图用同其在冷战末期及其后所使用的政府机构和能量来解决“基地”组织问题。这些力量是不够的，但是政府几乎没有采取什么措施来使之得到改革或发展。
对于秘密行动而言，理所当然地，白宫依靠着反恐中心和中央情报局的行动理事会。虽然一些官员，特别是反本·拉丹工作小组的官员，对反恐任务很热心，但是大部分人并非如此。理事会的更高管理层并不热心。中央情报局利用自身人员执行准军事行动的能力并不强，而且在“9·11”事件之前中央情报局也并没有设法从整体上大规模地扩展它的能力。中央情报局行动理事会负责人詹姆斯·帕维特记得，由白宫提倡的秘密行动曾使国家情报局陷入了困境。他不愿意看到这样的事再发生。他认为，一个打击此种等级的敌人的真正严峻的反恐战役，主要应由军队而非保密局来完成。
对于国防部而言，联合参谋部的一些官员热心帮忙。一些在美国特种作战指挥部的官员告诉我们，他们制定了在阿富汗使用特别行动军队的计划并且希望得到行动的指令。参谋长联席会议主席谢尔顿将军和在中央司令部的安东尼·津尼将军所持意见存在分歧。谢尔顿认为，1998年8月的袭击证明是对精良军械的浪费，在此之后他一直反对向仅仅被称为“丛林运动馆”的恐怖分子训练设施发射昂贵的战斧导弹。这种观点得到了国防部长威廉·科恩的完全赞同。谢尔顿准备制定其他的方案，但是同时也准备弄明白，他对于那种认为任何军事行动，除非情报是可靠的，都会使美国人冒生命危险的观点所持的怀疑是否正确。
在军队组建方面，由于将反恐政策控制在反恐安全小组和高层部长会议的限定范围之内而付出的昂贵代价最为明显。在1998年8月导弹袭击之后，参谋长联席会议的其他成员向新闻界披露了他们的不悦。这是因为依照高华德—尼古斯改革，谢尔顿是参谋长联席会议成员中惟一的接受征求意见的成员。虽然随后将军事意见做了更广泛范围的汇报，但是联合参谋部的行动副总指挥向我们发表评论说，所有和“基地”组织有关联的情报和计划文件送来的时候都是装在一个红色密封的包裹里，许多上层和一般官员都没能打开包裹看看文件的内容。
“9·11”事件之前，国防部没有在任何时候完全致力于反“基地”组织的使命，虽然该组织可能是那时威胁美国的头等危险的外国敌人。克林顿政府明显依赖于中央情报局，由其在打击敌方庇护所的长期防务计划中发挥领导作用。布什政府采用了这种做法，尽管其中的新战略会让军队在解决这一问题上发挥更大的但尚未具体界定的作用。在国防部中，科恩和拉姆斯菲尔德两任部长的注意力都主要集中在其他的挑战上。
美国的国土防御机构都只是把眼睛盯在国门之外。北美防空司令部自身几乎没有能力保留任何预警基地，它的规划图景只是偶尔考虑到被劫持的飞机撞向美国目标物所造成的威胁，而这些飞机也只是从国外飞来的。我们意识到北美防空司令部在自杀劫机者造成的威胁尚未出现之前就采取了防御性的姿态来应对恐怖威胁。这种姿态上的转变，不仅代价昂贵，而且很难实现。但是，北美防空司令部没有研究可供利用的情报，也没有尽力将其计划付诸实施。
在机构能力上，最严重的弱点出现在国内方面。在第三章我们讨论了这些机构——联邦调查局、移民归化局、联邦航空管理局和其他机构。“9·11”事件之前最主要的强化国内机构能力的措施在2000年出台，并作为千年危机事后审查内容的一部分。克林顿总统及其主要顾问们在国境安全问题上投入了相当大的精力，但未能在离职前取得重大改善。由国家安全委员会领导的跨机构进程没有有效地推动司法部和运输部的领导将进行机构性转变提上议程。
联邦调查局没有能力将实地特工收集的情报同国家需要优先处理的问题联系起来。联邦调查局的代理局长竟然不了解联邦调查局在搜捕美国境内两名可能的“基地”组织成员，也不知晓联邦调查局逮捕了一名在9月11日之前参加飞行训练的伊斯兰极端分子。中央情报局局长早已在消息传到联邦调查局负责反恐的助理局长之前数周便知道联邦调查局对穆萨维的调查。
其他机构则听从联邦调查局。8月6日的《总统每日简报》向布什总统汇报了有关“基地”组织的70份实地调查结果。布什总统称，消息令人振奋。中央情报局只是重述了联邦调查局所讲的内容。没有人做进一步的深究。
美国联邦航空管理局采取积极和预见性的安全措施的能力尤其薄弱。通过对自杀劫机的情形在应对政策方面进行严格审查，并发现每一层面的安全机制上所存在的失误，都足以提醒我们采取变革以补救明显的薄弱环节——扩充禁飞名单、搜查由计算机辅助预扫描系统识别的乘客、在国内部署联邦航空警力、加固驾驶舱门、让空中机组人员对新型劫机（这种劫机与他们接受培训时所预见的劫机有所不同）保持警惕、调整在联邦航空管理局或者北美防空司令部内对控制人员和管理人员的培训内容。
政府机构有时通过把工作中最困难的部分抛置一边的方法来展示其具备承担使命的能力。他们经常是被动的且随遇而安的，并认为鉴别和补救那些易受威胁的明显薄弱环节的努力，付出的代价太大，太具争议性或者太具干扰性。
第十一章 先见之明和后见之明管理（1）
行动的管理
在这篇报告的前面部分，我们详谈了被错失的各种本可以挫败“9·11”袭击阴谋的机会。但是，由于没有足够留心或者法律上的误解，因此导致没有能够实现信息的共享，情报分析没能收集，有效的行动没能发起，在政府及国内外机构之间的分界线上某些信息常常由于无人问津而丢失。
然而，具体的问题已经被明确指出，我们确信这些问题就是政府没有能力采用更为高明的管理手段应对21世纪新挑战的症状。各政府机构如同医院中的一群专门医师，每个大夫各自都开出检查单、查找症状并开出治疗的药方，惟独缺少一个主治医生来确保他们进行团队协作。
缺失的一个因素是有效地管理跨国行动。行动官员们本应该能够利用政府的各种可利用信息。管理层本应当确保信息共享，确保国内外各机构的任务分配明确。
我们不妨考虑一下，举个例子，如在第六章中叙述过的米赫德哈和哈兹米以及他们2000年1月的吉隆坡之行。在1999年末，国家安全部分析了与3个名叫哈利德、纳瓦夫和塞尔姆的人有关的信息。情报机构工作层的官员们除此之外知之甚少，但是他们得出了正确的结论：哈利德和纳瓦夫可能是一次“袭击行动的骨干分子”的一部分，可能有“罪恶的事件即将发生”。
国家安全部认为调查这些人的身份不属于自己的工作。它把自己视为一个支持诸如中央情报局这样的情报消费者的机构，试图对向其提出的一切要求作出积极的反应。但是，它只有等待的份儿，因为并没有人向其提出任何要求。
如果国家安全部曾被要求确定这些人的身份，它便会从相同的渠道来检查自己的早期信息数据库。这些信息中的一些内容已经汇报过了，还有一些内容没有汇报过，但是在数据库中都能查到。国家安全部的分析家可以迅速发现纳瓦夫是谁，了解到他的全名可能是纳瓦夫·艾尔·哈兹米，而且，他是哈利德的一位老朋友。
如果了解到这些或者更多信息，管理者便可以更有效地追查这些“基地”组织成员在东南亚的活动。管理者还会要求国务院核查一下纳瓦夫·艾尔·哈兹米这个名字，而国务院则会迅速查出有关纳瓦夫·艾尔·哈兹米的记录，从而查出他也被签发了美国签证。官员们还会发现此签证与哈利德·艾尔·米赫德哈的签证是在同一个叫吉达的地方在同一天签发的。
当他们离开吉隆坡前往曼谷时，当地官员们能够识别出其中一人是哈利德·艾尔·米赫德哈。在航班离开之后，他们了解到他的一个同伴名叫艾尔·哈兹米，但是这些官员们并不知道这个名字意味着什么。
当曼谷方面收到消息时，追查入境的这几位乘客为时已晚。假如当地政府已经警惕到哈利德·艾尔·米赫德哈是一个地区性的或世界性的危险人物，他们便可以在其入境时追查到他；假如警觉地去搜索他可能还有一个同伴叫纳瓦夫·艾尔·哈兹米，他们也就可以发现他。但是当时，哈利德·艾尔·米赫德哈及其同伴已经消失在曼谷的街道之中了。
1月12日，中央情报局的反“基地”组织工作部负责人告诉他的上司，吉隆坡的监视工作仍在继续。他可能还不知道，实际上米赫德哈及其同伴已经逃脱了，追查也已因而中断了。美国在曼谷的官员于1月13日才遗憾地报告了这个坏消息。他们将所知的嫌疑犯的名字纳入曼谷的监视名单上，以便当嫌疑犯离境时泰国官方可以发觉。1月14日，中央情报局反“基地”组织工作部的负责人又向上司汇报了新的消息，说那些嫌疑分子已经分散去了不同国家，他们正在继续追查。
不幸的是，没有任何证据证实美国官方在那些阿拉伯嫌疑分子在曼谷掉线之后，对他们采取了任何追查措施，也没有采取其他措施，以防万一曼谷方面没能识别出这些嫌疑分子，可利用其他机会找到他们。从米赫德哈护照上采集的证据表明，他可能的合乎逻辑的目的地和阻断地之一便是美国。但是没有人告诉移民归化局或者联邦调查局搜索这些人，他们于1月15日来到了洛杉矶，并未被人注意。
2000年3月初，曼谷方面第一次识别出哈利德·艾尔·米赫德哈的全名，并报告说他已经于1月15日乘坐美国联合航空公司的飞机去了洛杉矶。因为中央情报局认为这个名字不具有重要意义，或者没有在意这份电报，我们没有发现此消息被送达联邦调查局的证据。
即使监视名单阻止或至少引起美国官员们对哈利德·艾尔·米赫德哈和纳瓦夫·艾尔·哈兹米入境的警惕，我们认为仅仅这份监视名单也无法阻止“9·11”袭击的发生。“基地”组织会根据其成员入境失败的情况作出相应调整。这些未来的劫机者没有人是驾驶员，如果联邦调查局有足够的耐心，让这些嫌疑分子入境，并对他们进行监视，则可能发生另一种更为严重的后果。
这些都是对“假如怎样就会怎样”的艰难推断罢了。情报部门或许会认为：开展这样一次耗时的情报行动风险过大——比如说，对潜在的恐怖分子的追查可能会中断。在“9·11”袭击发生之前，人们可能认为联邦调查局没有能力实施这样的行动，但是，情报部门无疑有作出上述选择的机会。
从此案例的细节和在文字框中列出的其他各种机会中，我们可以看出情报部门要汇集足够的由不同机构收集起来的可疑线索，搞清它们的意思并制定出一份非常有见地的联合计划的困难程度。要完成这一切，在跨国的情况下尤为困难。我们理解工作层的官员们的感受，他们在没有特别行动要求的时候，埋头于信息之中并试图决定哪些是重要的或者需要做什么。
由谁负责管理案件并确保这一切必须完成呢？一种答案是：每个人都有此职责。中央情报局执行副总长詹姆斯·帕维特向我们强调，每个参与者都需对此负责，他另外强调了实地工作的重要性。每个实地办公室在管理行动方面应该发挥主导作用，总部的作用是不加拖延地支持实地工作小组的工作。如果实地办公室需要信息或者其他支持，总部的工作就是立刻让他们得到。
这是一种传统观点，并且在传统的意义上，这种做法有很大的好处。它提醒我们在“9·11”袭击之前联邦调查局强调实地办公室的重要性。跨国恐怖行动总是像“9·11”袭击那样从一个地方跳到另一个地方，在问到如何使传统政府结构更适应处理这种新的挑战时，中央情报局副局长辩解说，涉及的每个机构都有责任使之发挥作用。帕维特特别强调了实地选址的职责，就是在这些地方对嫌疑分子随时开展追查工作。另一方面，他说，既然地面上发生的恐怖行动由实地办公室负责，那么就应推定反恐中心有责任管理所有空中的袭击行动。
第十一章 先见之明和后见之明管理（2）
可采取行动的机会
1。2000年1月：中央情报局没有将哈利德·艾尔·米赫德哈列入监视名单，而且在发现米赫德哈拥有有效美国签证时也没有通知联邦调查局。
2。2000年1月：中央情报局没有拟定追查米赫德哈及其同伙的跨国计划，以便能够在曼谷以及此后的地方包括美国追踪他们。
3。2000年3月：中央情报局没有将纳瓦夫·艾尔·哈兹米列入监视名单，当发现其拥有有效美国签证并已于2000年1月15日飞往洛杉矶时也没有通知联邦调查局。
4。2001年1月：中央情报局没有告知联邦调查局有线索已发现了2000年10月美国海军“科尔”号驱逐舰爆炸案的重要人物哈莱德或者托菲克·宾·阿塔西，他与哈利德·艾尔·米赫德哈在吉隆坡进行了会面。
5。2001年5月：一位中央情报局官员没有告知联邦调查局有关米赫德哈的美国签证、哈兹米的美国之行或者哈莱德已经出席了吉隆坡会面的信息（由于高度的威胁；他在回顾所有有关的交通信息时已经确定上述情况）。
6。2001年6月：中央情报局和联邦调查局的官员们没有确保所有和吉隆坡会面有关的消息在6月11日的会议上与“科尔”舰爆炸调查人员实现了共享。
7。2001年8月：联邦调查局没有意识到与米赫德哈和哈兹米抵达美国有关的信息的重要性，因此没有采取相应的行动实现信息共享、分配资源和充分重视搜查工作。
8。2001年8月：联邦调查局总部没有意识到与穆萨维的训练和信仰有关的信息的重要性，因此没有采取适当行动实现信息共享，使各部门的高层的官员参与进来，采集穆萨维与“基地”组织的关系方面的信息，并且充分重视对穆萨维所可能计划的内容作出决定。
9。2001年8月：中央情报局没有集中关注哈利德·谢赫·穆罕默德是“基地”组织的关键人员的信息，也没有将确定哈利德·谢赫·穆罕默德就是其他报告中提到的“穆克塔”的相关信息，和“穆克塔”与拉姆兹·宾勒斯伯、穆萨维的情报分析联系起来。
10。2001年8月：中央情报局和联邦调查局没有将米赫德哈、哈兹米和穆萨维的出现和一般威胁报告所言的近期的袭击联系起来。
总部倾向于提供支持和便利，以确保大家协同一致。时常，某人会在某工作方面有所推进，或者总部时常会催促某人做某件事。但是总部从不为案件管理的成功与否负责。因此，中央情报局的管理者们没有意识到策划上发生了疏漏，而且他们极少知道恐怖行动已经