联盟和乌兹别克斯坦的议案联系在一起。赖斯认为文件草案提供了“加固的楔子”，取代了克林顿政府时期的一系列文件。事实上，中央情报局起草了两份文件。一个是有关援助塔利班政权之反对者的决定草案，另一个是通告备忘录草案，它包括更多无限制性的授权术语，即授权根据不同情况可以采取致命的方案。特尼特于3月28日将这两个草案转交给了哈德利。中央情报局在给特尼特的短信中劝告他，“根据国家安全委员会要求准备草案，而这些草案会有助于决策者评估其方案；每一个文件都应当为中央情报局提供出法律允许的最大可能的自由裁量权”。在会上，特尼特认为，先要制定出一个政策，然后才能决定授权实施。哈德利同意这个观点，通告备忘录草案因此被搁置了起来。
随着政策审查继续进行，阿富汗秘密行动的计划被包括进总统指令草案中，作为“消除‘基地’组织威胁”的情报活动方案的“附件A”的一部分。2001年夏天，争论主要集中在给予本·拉丹致命打击的一个新方案上，即“捕食者”的武器装配问题。
新政府的头几个月里，涉及“捕食者”的问题越来越成为争论的焦点。克拉克赞成一旦天气允许就应当让“捕食者”立即在阿富汗上空继续执行任务，希望它们仍然能够为使用巡航导弹打击本·拉丹目标提供“可靠的情报”。得知空军正在考虑给“捕食者”装配导弹弹头，克拉克更加热心于对“捕食者”的重新装配。
反恐中心负责人科弗·布莱克反对部署“捕食者”用于侦察目的。他说塔利班于2000年秋季已经发现过“捕食者”并紧急起飞米格战斗机来对付“捕食者”。布莱克希望等给它装配好武器后再说。他写道：“如果在美国有线新闻网的画面中出现了塔利班军人炫耀一个被烧焦的‘捕食者’的场面，与通过它所可能获得情报的侦察价值相比，我宁愿不冒这个险，选择我们不得不终止计划的可能性。”联席会议上的军官也有这种担心。至于次长委员会在2001年4月30日的会议上，是否会同意重新使用侦察机，也还有一些争论。总而言之，赖斯和哈德利最终也赞同中央情报局和五角大楼的观点，推迟部署侦察机直到“捕食者”被装配好武器。
中央情报局高级官员也看到了武装“捕食者”的一些问题，而克拉克甚至布莱克和查尔斯·艾伦都喜欢淡化这些问题。首先，其中一个问题就是资金（这个问题也存在于侦察飞行本身）。一架“捕食者”的价值大概是300万美元。如果中央情报局将“捕食者”用于其自己的侦察或者秘密行动目的，他们可以从空军那里借，但如果发生飞机坠毁，还不清楚空军是否会承担这个损失。国防部副部长沃尔福兹的立场是，中央情报局应当支付这笔资金，而中央情报局则不同意。
其次，特尼特特意提出了一个问题：作为中央情报局局长的他，是否可以操纵一架武装“捕食者”？他对我们说：“这是一个新问题。”特尼特标出了它的主要问题：指挥链条是什么？谁来发射？如果中央情报局越过正常的军事指挥和军事控制，美国的领导人会感到舒服吗？查尔斯·艾伦告诉我们，当这些问题在中央情报局讨论时，他和局里的执行局局长克龙盖德曾经说过，他们中的每一个人都乐意扣动“捕食者”的扳机，但特尼特很震惊，告诉他们说，他们没有这个权力，包括特尼特自己。
第三，“捕食者”携带的海尔法弹头还需改进。它本是用来攻击坦克而不是袭击人的。它需要改造为能以不同的方式引爆，而且它应当具有极其准确的打击目标能力。根据空军在2001年中期拟订的“捕食者”状况，其装配的导弹还不能击中一辆行驶中的车辆。
白宫官员曾经观看了“捕食者”发回的关于“身穿白袍的人”的录像。7月11日，哈德利想加快这个武装系统的准备工作。他指示麦克劳克林、沃尔福兹和联席会议副主席理查德·迈尔斯至迟于9月1日前部署好能够装配武器的“捕食者”。他还指示他们在8月1日前拟定一个费用分担协议。赖斯告诉我们，哈德利的这些解决方案都失败了，她接下来不得不亲自介入。
8月1日，次长委员会再次讨论了武装“捕食者”的问题。他们得出结论认为，中央情报局使用“捕食者”杀死本·拉丹或者他的助手是合法的。这样的打击只能作为自卫，而不能违背“执行令”12333号关于暗杀的禁令。最大的问题即由谁付钱、由谁授权打击、由谁扣动扳机。这些问题由部长们解决。国防部代表没有对这些问题表明立场。
中央情报局的麦克劳克林也没有发表看法。当哈德利分发备忘录试图让次长们达成协议时，麦克劳克林送还了备忘录并对费用分担问题书写了意见：“在作出让武装‘捕食者’执行任务的决定之前，进行这样的投资是否恰当，我们觉得还有疑问。”对克拉克来说，这几乎就是最后的救命稻草。他愤怒地要求赖斯给特尼特打电话。克拉克写道“基地”组织是不是一个值得打击的威胁，中央情报局的领导对此必须得出肯定的结论，并结束其犹豫不决的态度。
不过，这些争论对于使“捕食者”进入战斗的准备工作影响甚微，既不会提前也不会延后。这取决于军官和工程师们。约翰·江珀将军曾在欧洲指挥美国空军并看到过“捕食者”在巴尔干地区用于侦察。他启动这个计划并研究武装这种战斗机。2000年他返回美国后成为空军司令部司令，直接负责这个项目。
还有许多技术上的难题，尤其是关于海尔法导弹问题。春季进行的空军试验还不充分，因此导弹试验还需要继续进行，还有些改进需要在夏季作出。江珀告诉我们，即使那时候，装配上的问题仍然还存在。不过，空军的工作进展非常快。江珀对我们说：“在现代，自从80年代以来，如果你发现还有比这更快的，我会感到震惊。”
第六章 从威胁到威胁新政府的策略（5）
2001年9月
9月4日，部长委员会首次就“基地”组织问题召开会议。在这一天，克拉克交给赖斯一封充满激情的私人短信。他批评了美国过去和现在的反恐工作。他写道：部长们面临的“真正问题”是我们是否在很严肃地处理“基地”组织的威胁问题……“基地”组织是不是一个重要问题？……决策者们应该想像一下这样的情形：未来有一天，反恐安全小组没能成功地阻止“基地”组织的袭击，成千上万的美国人在许多国家包括在美国本土被袭击身亡。那时，这些决策者们会希望他们早一点应做些什么呢？而这一天可能在任何时候发生。
克拉克然后提到“科尔”号事件。他写道：“美国海军驱逐舰‘科尔’号在上届政府期间遇袭的事实，并不能免除我们对袭击事件作出反应的责任。‘基地’组织和塔利班的许多人可能已经从‘科尔’号事件中得出错误的结论：他们可以杀死美国人而不会受到美国的报复、不需要为此付出代价……人们原本以为，一个价值25亿美元的驱逐舰因被炸了一个大洞而被毁，加上17条水手的人命，五角大楼早已想报复。然而，这里却经常谈论在阿富汗没有值得打击的目标，并说‘巡航导弹比恐怖分子营地的丛林健身房和泥巴房子值钱得多’。”克拉克不理解，“我们明明知道‘基地’组织训练营里的人正在训练如何杀死美国人，为什么我们还要让它们大规模地存在？”
对于中央情报局，克拉克警告说，他们“在被动攻击性行为方面自以为是”，这种官僚体制会抵制总统指令对国家新安全计划筹措资金，使其成为一个“只说话不做事的空壳”。中央情报局坚持认为，其他的工作重点更加重要。克拉克援引总统布什的话说，“你们想只使拍苍蝇那么大的一点点力气来预防‘基地’组织的每个具体袭击，通过利用情报侦察它们、通过友好政府的警力和情报官员来阻止它们，你们就等着大袭击吧，大量的人员伤亡过后，美国才会采取主要的报复行动”。
赖斯告诉我们，他将克拉克的备忘录看做一个警告，警告自己不要也沾染上官僚体制的惰性。尽管克拉克的争论有影响力，我们还是对他的苦诉有些过激。在国家安全委员会呆了9年之后，他又作了3年多的总统国家安全协调员，他经常没能说服这些机构采纳他的观点，也常常不能说服他的长官制定出他所希望的或者整个政府会支持的方案。
与此同时，另一个反恐老兵科弗·布莱克正为他的长官们召开部长委员会会议作准备。他向特尼特建议，总统指令草案展现了一个秘密行动的宏伟计划，但文件还没有得到批准，资金也还没有到位。布莱克没有提到中央情报局是否不愿意使用“捕食者”。他希望“部长们及时作出决定”，并说在2001年，完成这个任务的时间已经不多了。部长们也必须决定到底是由赖斯、特尼特、拉姆斯菲尔德或者其他哪一个人来下达开战的命令。
9月4日的会议上，部长们批准了总统指令，并且很少争论。赖斯对我们说，她曾告诉总统布什，她和其他的总统顾问认为需要3年左右的时间才能使其反“基地”组织战略发挥作用。然后，他们讨论了武装“捕食者”的问题。
哈德利认为“捕食者”是一个有用的工具，尽管也许不能立即使用。赖斯的下属告诉她武装“捕食者”还没有为部署战斗做好准备；她发表意见认为，可能要到2002年春天才能将武装“捕食者”投入使用。
国务院支持武装“捕食者”，尽管国务卿鲍威尔不相信本·拉丹会像人们想像的那样容易被发现。财政部长保罗·奥尼尔注意到计划意味着只杀死本·拉丹个人，便也对之持盲目乐观态度。
国防部赞成采取强硬行动。副部长沃尔福兹质疑美国引渡本·拉丹并将其交付审判的能力。他赞成将追捕本·拉丹作为一个大规模空袭计划的一部分，采用1986年美国打击利比亚时的类似做法。迈尔斯将军强调“捕食者”的侦察价值，认为它也许能使大范围空袭成为可能，这样的空袭不仅抓捕了本·拉丹，而且还可以打击“基地”组织的基础训练设施。
部长们还讨论了哪个机构——中央情报局还是国防部——有权决定武装“捕食者”发射导弹。
最后，赖斯总结了会议的结论。肯定了对武装“捕食者”能力的需要，但它还没有准备好。军方应在致力于武装“捕食者”的同时考虑其他方案。中央情报局应该考虑只将其用于侦察任务。部长们——包括先前不太情愿的特尼特——认为，使用这类侦察机是一个好办法。特尼特对其他与侦察机有关的问题推迟了回答，会后与他的下属进行了商量，然后指示中央情报局继续努力。
几天后，总统指令草案的最后一稿分发，部长们对其中两处稍微作了更改。
9月9日，从阿富汗传来戏剧性的新闻。北方联盟领导人马苏德同意在其位于接近塔吉克斯坦边境的小平房里接见两个据称是阿拉伯记者的人。这两个所谓的记者和摄像师实际上是“基地”组织派去的行刺者，他们引爆了一个炸弹，并用榴霰弹将马苏德的胸膛打得全是窟窿。马苏德随后死亡。
9月10日，哈德利召集次长们最后确定他们的3阶段、长年计划，以便向塔利班领导人施压，或者最终将其推翻。
同一天，哈德利指示中央情报局局长特尼特让中央情报局为“大规模秘密行动计划”准备新的法律授权文件，该计划由总统指令草案所规定。哈德利还指示特尼特为文件准备一个独立部分，“授权一个大范围的其他秘密行动计划，包括授权对‘基地’组织指挥控制成员进行抓捕或者使用致命武器”。这个部分的内容将取代克林顿时期的文件。哈德利希望授权文件具有弹性并足够宽泛，以便“覆盖任何其他曾考虑过的与打击本·拉丹有关的秘密行动”。
资金问题仍然需要确定。军队组成还不清楚。巴基斯坦依然不合作。国内政策机构多数没有参与进来。对付“基地”组织、塔利班和巴基斯坦的政策零零散散、接踵而至，尚需整合。
第七章 袭击迫近初抵加利福尼亚（1）
在第五章第一部分“劫机行动”中，我们描述了纳瓦夫·艾尔·哈兹米、哈利德·艾尔·米赫德哈和其他人在2000年1月的东南亚之行。在该章，我们也描述了在2000年1月初米赫德哈在吉隆坡是如何被发现的，其随行的同伙却没有被认出，然后在曼谷时他们被跟丢了。1月15日，哈兹米和米赫德哈到达洛杉矶。他们在那儿呆了两个星期，随后又到了圣地亚哥。
在洛杉矶的两个星期
我们不能确切地知道为什么哈兹米和米赫德哈来到加利福尼亚。对此，劫机行动的组织者哈利德·谢赫·穆罕默德解释说，从亚洲进入加利福尼亚很方便，而且具有远离预期目标区域的额外优点。
哈兹米和米赫德哈没有为在美国的任务做好准备，他们参与这次阴谋的资格仅仅是他们对乌萨马·本·拉丹的忠诚、丰富的经历以及可以获得有效的美国签证。他们都没有真正在西方呆过，也不会说什么英语。
要么是他们，要么是哈利德·谢赫·穆罕默德提前与在美国的一个接头人取得联系，这是很合理的。在被拘押期间，哈利德·谢赫·穆罕默德否认“基地”组织在加利福尼亚南部有任何成员，我们不相信这一否认。我们认为，如果没有提前安排人员在哈兹米和米赫德哈抵达美国后为其提供帮助，他们来到美国生活就是不可能的，因为与汉堡组织不同，他们中没有一个人曾在西方公开生活过。
哈利德·谢赫·穆罕默德说，尽管他告诉参与阴谋的其他人要呆在远离清真寺的地方而且避免个人间的接触，但这次他破例指示哈兹米和米赫德哈佯装成新近抵达的沙特阿拉伯学生到当地清真寺寻求援助。他指望一旦他们到了美国东海岸，就会断绝任何这类联系。我们未能发现哈兹米和米赫德哈在美国最初两个星期的活动，这也反映了“基地”组织采取了必要的措施去保护在这个期间帮助他们的人。
哈兹米和米赫德哈被指示在抵达加利福尼亚南部后参加英语语言班，以便他们能尽快开始飞行训练。哈利德·谢赫·穆罕默德声称曾以进行自己的研究为名领着这两个人去圣地亚哥，可能就是在这期间这两个人翻阅了从卡拉奇旧货市场上得到的圣地亚哥电话簿。哈利德·谢赫·穆罕默德说，与他自己所指示的不同，这两个人试图参加在洛杉矶的3个语言学校。
这两个人在洛杉矶国际机场的海关入境处办完手续后，我们就不知道他们的去向了。他们似乎从穆斯林社区获得了帮助，特别是在库尔弗市法赫德国王清真寺附近的社区，该寺是南加利福尼亚最著名的清真寺之一。
可以确定的是，哈兹米和米赫德哈在法赫德国王清真寺呆了一段时间并结识了不少人。在“9·11”袭击后，联邦调查局会见的一个证人说他最初于2000年初在清真寺遇见袭击者。另外，其中一个帮助过他们的人叫莫汗达·阿布杜拉，他记起在6月曾与哈兹米和米赫德哈一道去洛杉矶，到达后，他们3人去了法赫德国王清真寺。在那儿，哈兹米和米赫德哈向不同的人打招呼，似乎他们以前见过面，这其中包括一个名为哈里姆的人。在阿布杜拉的陈述中，当哈里姆于当天晚上前往旅馆拜访“基地”组织人员时，阿布杜拉被要求离开房间，以便哈兹米、米赫德哈和哈里姆能够进行密谈。哈里姆的身份以及他会见哈兹米和米赫德哈的目的