局官员指出，执行这些计划的花费，将大大超过中央情报局当前为反恐秘密行动所作的全部预算。它应当是一个多年规划，大概5年时间都需要如此开支。
中央情报局官员“理查德”告诉我们，赖斯“同意了这个方案”。他说赖斯同意了他关于下一步应做什么这个问题的结论，尽管他向我们抱怨说制定政策的程序没有尽快地跟上来。克拉克和布莱克被要求研究出一系列从最小目标到最大目标的打击本·拉丹组织的方案。
赖斯和哈德利要求克拉克及其工作人员拟订出新的总统指令。6月7日，哈德利分发了第一稿，该稿被描述为应对“基地”组织的“一个可以达到目标的”计划。总统国家安全政策指令初稿的目的是“根除‘基地’组织恐怖主义网络对美国及其友好政府的威胁”。它要求在外交、秘密行动、经济措施、执法、公共外交以及必要情况下的军事努力等多方面进行多年的努力。国务院将同其他国家的政府一起捣毁“基地”组织的所有庇护所，也将同财政部一起掐断恐怖主义经济命脉。中央情报局将扩展秘密行动计划，包括大量地增加资金、援助反塔利班的组织。草案要求“行政与财务办公室”通过美国2002～2006年的财政预算，确保该计划有足够的资金支持。
赖斯认为这个指令草案是新的全面战略的体现，它动用了国家权力的所有手段来消除“基地”组织的威胁。不过，克拉克认为这个新草案与他在2000年12月制定，并于2001年1月提交给新政府的议案基本上是相似的。在5月或是在6月，克拉克要求辞去其反恐协调员的职位而到一个新岗位负责计算机安全事务。他告诉我们他对自己所扮演的角色很不满意，他也不满意那个他认为不“太在意‘基地’组织”的政府。赖斯对我们说，即使克拉克感到不满，他也从来没有向她提及过。
第六章 从威胁到威胁新政府的策略（2）
死胡同里的外交
阿富汗。新政府已经开始寻求可能的外交途径，重返前任政府走过的许多道路。美国使者再次向塔利班施压，要求其将本·拉丹交给“他可能接受公正审判的国家”，并一再重复警告说，塔利班将对“基地”组织袭击任何美国目标的行为承担责任。塔利班代表则重复着他们的老观点。副国务卿理查德·阿米蒂奇告诉我们，尽管整个2001年春夏美国外交家在阿富汗问题上更加活跃，“但如果将这种现象描述为与前届政府相比发生了巨大转变，那将是错误的”。
在6月底的次长会议上，特尼特被要求评价塔利班与美国在“基地”组织问题上的合作前景。国家安全委员会的官员则被要求制定新的处理塔利班问题的方案。有的官员感到他们已经又在走回头路了，而有的官员则认为国家安全委员会的步调太慢，对这些官员来说，重提上述问题无疑是在考验他们的耐心。阿米蒂奇对我们说：“我们的工作进展得不快。”克拉克不停地争辩说，打击塔利班和“基地”组织的行动，不应该由于要对美国的南亚政策进行一个大的审查，而等待几个月的时间。哈德利对我们说：“我们已经为政府尽力工作了。”
当所有争取塔利班合作的希望破灭后，又开始了关于暗中支持反塔组织的争论。克拉克和中央情报局的科弗·布莱克又重提支持北方联盟的问题。克拉克建议先给北方联盟提供小的帮助，只要足以让其能保持战斗并钳制“基地”组织恐怖分子就可以了，而无须让其推翻塔利班政权。
赖斯、哈德利和国家安全委员会阿富汗问题小组的成员扎尔梅·卡利扎德告诉我们，他们反对单独给北方联盟援助。他们认为该计划还需要考虑帕什顿的塔利班反对者。他们还认为该计划应当以比已有建议更大的规模进行。克拉克也同意更大规模援助计划，但他警告说，如果援助太迟，北方联盟就有被塔利班打败的危险。
这年春天，根据国家安全委员会的请求，中央情报局起草了一个法律文件即一个总统决定，授权大规模秘密援助反塔利班势力。授权草案明确地说明了援助的目的不是为了推翻塔利班政权。这个计划也是非常昂贵的。这在较早时候的谈话中已经表达了这样的观点；在3月份，特尼特强调要考虑这种大规模援助计划对该地区政治形势的影响；在5月，特尼特向赖斯谈起过该计划需要多年的财政保障。
7月，次长们开始达成共识，认为还要作最后的努力说服塔利班改变其立场；如果失败，政府则将启动大规模的秘密援助计划。当7月总统指令草案分发时，国务院给次长们分发了一份长长的历史回顾报告，这就是关于美国自1996年以来试图利用塔利班来打击本·拉丹的历史回顾。国务院的结论是：“这些对话毫无成效。”
夏天的争论使更为实质的问题浮出水面，这就是关于美国的秘密援助计划是否应该寻求推翻塔利班政权的目标，是否要决定性地介入阿富汗内战以改变阿富汗的政权。9月10日的次长会议结束时，官员们正式同意了一个3阶段战略。首先，外交官再给塔利班最后一次机会。如果失败，外交上继续保持压力，同时开始秘密援助计划，鼓励阿富汗所有种族的反塔力量发动内战，与塔利班僵持并袭击“基地”组织营地；而美国则寻求国际上的联合力量来削弱塔利班的政权。最后，如果塔利班的政策仍然不改变，次长们同意美国采取秘密行动从其内部推翻塔利班领导权。
次长们同意修改针对“基地”组织的总统指令，经过总统批准后正式形成，以便将上述内容补充进美国的战略。阿米蒂奇向我们解释说，在继续执行前任政府政策几个月后，他和鲍威尔建议国务院实行推翻塔利班的政策。从他的观点看，一旦美国向北方联盟提供了武器，即使是秘密的，北方联盟也将致力推翻现行政治体制；这也将给予这些反对者力量，使其取得完全的胜利。
巴基斯坦。布什政府一开始就面临着窘境，因为美国在处理与巴基斯坦关系问题上试图完成许多目标。2001年2月，布什总统就一系列问题给穆沙拉夫将军写信。他强调说，本·拉丹和“基地”组织“对美国及其利益是一种必须重视的直接威胁”。他敦促穆沙拉夫利用其对塔利班、本·拉丹及“基地”组织的影响。鲍威尔和阿米蒂奇考察了使用更多好处来利诱巴基斯坦的可能性。鉴于国会对巴基斯坦的普遍的消极态度，撤销制裁似乎有些牵强，但也许只有这样才能说服穆沙拉夫在他的政府内和国内激起对伊斯兰主义者的愤怒。
6月18日，赖斯接见了来访的巴基斯坦外长阿卜杜尔·萨塔尔。她告诉我们，她“的确让他明白了”我们对“基地”组织的政策。其他证据进一步证实了她的解释。但是，赖斯回忆说她曾经训斥过萨塔尔，而巴基斯坦外交官似乎此前已经听说过这种训斥。萨塔尔敦促美国高级决策者去利用塔利班，认为虽然这个过程是漫长的，但它将富有成效。6月底，次长们同意审查美国的外交目标。克拉克敦促哈德利将美巴关系中的其他问题分离出来，只集中敦促巴基斯坦积极打击恐怖主义，敦促巴基斯坦在“基地”组织袭击前就主动像华盛顿将要求巴基斯坦在袭击后去做事情那样工作。在克林顿政府时期，克拉克也作过同样的请求；但他并没有在赖斯那里取得比在伯杰那里更大的成功。
8月4日，布什总统给穆沙拉夫总统写信，要求他支持美国打击恐怖主义，并敦促巴基斯坦积极地反对“基地”组织。新政府也开始关注其前任政府关心的问题，但仍是在继续寻找新的刺激点试图打通外交渠道。但巴基斯坦方面动作甚微。助理国务卿克里斯蒂娜·罗卡描述新政府这个打通堵塞的计划是从“半承诺”到“满承诺”的一个逐步推进的举动。新政府还不愿因此而与伊斯兰堡发生对抗和威胁断绝外交关系。副国务卿阿米蒂奇告诉我们，在“9·11”事件前，美国还没有开始尝试针对巴基斯坦的新政策方案。
沙特阿拉伯。“9·11”事件前，布什政府并没有与沙特阿拉伯就有关“基地”组织问题而发展新的外交关系。2001年7月5日，副总统切尼致电沙特阿拉伯王储阿卜杜拉寻求沙特阿拉伯的帮助，防止恐怖分子在沙特阿拉伯袭击美国目标。国务卿鲍威尔在“9·11”事件之前与王储有过两次会面。他们谈论的话题包括伊拉克，但没有谈论“基地”组织。2001年夏，两国关系主要表现为对正在进行的以巴暴力事件有着严重的分歧，而不是因为本·拉丹问题。
第六章 从威胁到威胁新政府的策略（3）
军事计划
对五角大楼新领导班子的任命批准是一个漫长的过程。国防部副部长沃尔福兹的任命是在2001年3月才被批准的，而国防部负责政策的副部长道格拉斯·菲思的任命到7月才被批准。尽管这些官员曾被汇报过有关恐怖主义，包括“无限制解决行动方案”等初步计划方面的情报，但正如国防部长拉姆斯菲尔德所说的，他们当时主要是集中精力创建一支21世纪的军队。
据参谋长联席会议主席谢尔顿将军回忆，起初政府在采用军事行动打击阿富汗境内“基地”组织方面并没有太多的兴趣。他也想不起国防部长在这个问题上有什么具体的指示。布赖恩·谢里登——国防部即将离任的副部长，负责“特别行动和低强度冲突”，是五角大楼负责反恐政策的一位高级官员——也从来没有向拉姆斯菲尔德汇报过。他于1月20日离任，但直至“9·11”事件前，也没有谁接替他。
拉姆斯菲尔德向我们说了他自己在打击恐怖主义方面的关注，他在与特尼特的定期会议中经常提到。他认为在“9·11”事件前，国防部在处理诸如恐怖主义的新威胁等问题上尚没有充分调动起来，尚未做好准备。但他自己的时间花在了以下事务上：让新任官员各司其职、制定新国防政策的基本文件、进行4年一次的国防评估、制定国防计划指导和现存的应变计划等。除了开发“捕食者”无人侦察飞机系统之外，他没有回忆起“9·11”事件前有什么具体的反恐问题曾引起他的注意。
中央司令部的指挥官弗兰克斯将军告诉我们，他也没有太在意即存的计划。他认为，一个针对“基地”组织的真正的军事计划需要全方位的行动，要按照一个全面战役的指令行动（包括作为该行动基础的政治军事问题），并获得战场相邻国家的领空飞行权。
分发于2001年6月的总统指令草案重申了国防部在保护其国外武装力量方面的领导地位，以此掀起了有关军事问题的争论。草案有一节内容，要求国防部长拉姆斯菲尔德“拟订意外事故计划”以打击阿富汗境内的“基地”组织和塔利班目标。新增加的这一节内容并没有明确命令使用地面部队，也没有表明这个指令与现存的“无限制解决行动方案”有什么不同。
哈德利告诉我们，通过分发这一节的材料，并给这个指令起草了一个附件B草案，白宫意在引起五角大楼注意，希望五角大楼研究一个新的军事计划来处理这个问题。赖斯告诉我们：“军方并不特别想承担这个使命。”
当该指令还在等待布什总统的签署时，在“9·11”事件前，国防部长拉姆斯菲尔德没有命令他的下属开始准备新的军事计划以打击“基地”组织和塔利班。
布什总统告诉我们，在“9·11”事件前，他没有看到以特别军事行动打击本·拉丹有什么好方案。在阿富汗的邻国也没有合适的军事“基地”，即使美军被派往那里，也不清楚他们到哪里去找本·拉丹。
总统布什告诉我们，在“9·11”事件前，政府内有一种倾向，即杀死本·拉丹而不必发动战争。在2004年，回过头去看，那时他将总统指令看做是入侵阿富汗的准备。他说，问题是如果没有对美国的另一次袭击，我们将如何去打击阿富汗。他说，对很多人来讲，总统指令似乎是执行单边主义的最终举动。但他说他准备承担那样的责任。
国内之变与不变
在政府过渡期间，布什选择密苏里的前参议员约翰·阿斯克罗夫特担任司法部长。阿斯克罗夫特告诉我们，他一来到司法部就面临着一系列的问题，其中最突出的问题是需要改革联邦调查局。
2月，克拉克向司法部长阿斯克罗夫特汇报了他的理事会的一些问题。他说，当时司法部长要尽快熟悉工作，并询问了“科尔”号事件的调查进展。无论是阿斯克罗夫特还是他的前任都没有收到《总统每日简报》。他的办公室确实接受过为高级官员参考的每日信息通报。在2001年春夏，通报内容主要是大量相同的威胁情报。
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联邦调查局依靠一个于2000年夏天披露的名叫“MAXCAP05”的战略方案，正努力提高其机构能力，以便在打击恐怖主义方面做得更好。联邦调查局负责反恐的助理局长戴尔·沃森告诉我们，他感到司法部的新领导不太支持这个方案。沃森觉得司法部希望联邦调查局回到调查枪支、毒品和人权这些基础问题上去。新政府为联邦调查局2002年财政年度的初步预算方案确实追加了8％的资金，这是自1997年财政年度以来，联邦调查局在反恐项目上最大的追加比例。附加资金用于联邦调查局为2002年犹他州盐湖城冬季奥运会的支持（一次性增加）、联邦调查局设施的安全加固、联邦调查局对大规模杀伤性武器反应能力的改进。
5月，司法部开始为2003年财政年度预算制定计划，这个程序通常应当于2002年初获得政府的建议。5月9日，司法部长参加一次国会举行的听证会，陈述联邦在打击恐怖主义方面所做的工作。他说：“一个国家，最基本的职责是保护其公民……不受恐怖主义袭击。”不过，第二天签发的预算指导意见仍然将枪支犯罪、毒品交易和人权放在优先考虑的位置。沃森告诉我们，当他看到这个备忘录时，差点从椅子上跌下去，因为它没有提到反恐问题。联邦调查局局长路易斯·弗里在宣布起诉科巴尔·托尔斯案之后，于2001年6月届满离任。他为了起诉科巴尔·托尔斯，已经为这个案子工作了很长时间。在整个夏季，由托马斯·皮卡德任代理局长。弗里的继任者罗伯特·米勒于“9·11”事件之前不久才刚刚上任。
司法部准备了一个2003年财政年度预算草案，它仍然与待定的2002年财政年度方案中的反恐资金水平持平而没有增加预算资金。皮卡德要求对反恐加强投入，但司法部长于9月10日驳回了申请。
阿斯克罗夫特使从其前任就开始的争论得以延续，这就是关于是否要修改以及如何修改1995年程序的问题。该程序调整的是联邦调查局与司法部刑事犯罪处之间情报分享的问题。2001年8月，阿斯克罗夫特的副手拉里·汤普森签发了一个重申“1995年程序”的备忘录，并且明确指出，联邦调查局应当立即将“任何根据联邦法属于重罪”的证据向司法部的刑事犯罪处报告。“1995年程序”一直到“9·11”事件发生后还有效力。
第六章 从威胁到威胁新政府的策略（4）
秘密行动与“捕食者”计划
2001年3月，赖斯要求中央情报局为在阿富汗的秘密行动准备一系列新的文件。根据赖斯的回忆，这个想法是由克拉克和国家安全委员会负责情报的高级官员玛丽·麦卡锡提出来的，一直与援助北方联盟和乌兹别克斯坦的议案联系在一起。赖斯认为文件草案提供了“加固的楔子”，取代了克林顿政府时期的一系