5月20～24日，中央情报局进行了最后一次分级行动演习，覆盖3个时区，甚至引入了当地人员。联邦情报局也加入其中。演习进展顺利。反恐怖主义中心计划在接下来的一周内向内阁级部长和他们的代表做了简要报告，将6月23日定为袭击日期，并在7月23日之前将本·拉丹带离阿富汗。
5月20日；特尼特与伯杰和他的代表一起讨论了行动的高风险，让大家注意会有人员被杀，其中包括本·拉丹。成功被定义为将本·拉丹带离阿富汗。28部长会议定于5月29日召开，决定行动是否进行。
部长会议并未召开。5月29日“杰夫”告知“迈克”，他刚与特尼特、潘维特和近东军指挥部总司令进行了会晤，决定终止行动。“迈克”马上致电实地办公室说，他已接到命令“暂时取消行动”。他在记录中写道，有人告诉他，内阁级官员认为平民百姓伤亡，即“间接损害”的风险太高。他们考虑到当地部族成员的安全，也担心“在行动中本·拉丹如果不能幸存下来的话——尽管那不是我们的本意——行动的目的和性质将会受到不可避免的曲解和误传，很可能还会遭到反诉”。
人们对谁真正决定终止行动的印象颇为不同。克拉克告诉我们，反恐怖主义安全小组认为计划有缺陷。其他人员称，克拉克曾经向一位国家安全局的同事描述说计划是“欠妥的”，并预言部长们不会通过它。“杰夫”认为，决定是内阁级的官员们作出的。潘维特认为是伯杰的决定，尽管可能是基于特尼特的建议。特尼特告诉我们，如果他得到主要行动人员的建议，他的确会独自“取消”行动。他曾给伯杰简单地讲过他的意见，但伯杰没有回话。伯杰的回忆和特尼特的这番话差不多。他说计划根本就没有呈交给白宫作决定。
中央情报局的管理高层认为计划不会起效。特尼特的行动指挥助理在几周后向伯杰写道，中央情报局作出的评估认为，当地部族抓捕本·拉丹并将他移交给美国的能力较低。但中央情报局的工作人员对此均感到失望。在该行动计划被取消之前，西罗恩曾将之描述为“在本·拉丹还在阿富汗期间，我们所能提出的将他抓捕并送交审判的最好计划”。的确，在“9·11”事件之前，再也没有一项抓捕计划达到了如此详尽和准备的程度。但当地部族随后对行动的热情有所降低。而本·拉丹采取的安全防范措施却在变得更加细密而让人生畏。
当时，距离“9·11”事件还有3年多时间。特尼特和中央情报局领导层的职责就是权衡究竟放弃这次行动而承担未来的风险，还是采取行动而让行动人员及情报人员的生命受到威胁。他们有理由担心行动失败带来的种种后果：数百万美元付之东流；一场可能被认为是暗杀的枪战，以及巴基斯坦的一场政变，如果其作出回应的话。正如伯杰所说，美国政府在1998年5月的决定，好比是司机通过满是泥浆的挡风玻璃看路前行，而非明亮的汽车后视镜的有利视角作出的。
寻找其他选择方案
反恐怖主义中心继续追踪本·拉丹，并筹划秘密行动。现在最有希望的途径是外交——但不是国务院在1998年夏实施的主要关注印度、巴基斯坦核紧张的外交政策。在1998年春，中央情报局获悉沙特阿拉伯政府悄悄地瓦解了在其国内正准备使用肩扛式地对空导弹袭击美国军队的本·拉丹基层组织。他们秘密地逮捕了几十名该组织成员。在感谢沙特阿拉伯的同时，特尼特利用这个机会请求沙特阿拉伯帮助对付本·拉丹。回应是令人鼓舞的，克林顿总统随即任命特尼特为其非正式代表与沙特阿拉伯一起展开反恐工作。随后特尼特于5月和６月初两次访问沙特阿拉伯首都利雅得。
从生病的国王法赫德手中接过权力的沙特阿拉伯王储阿卜杜拉向特尼特许诺将秘密地尽全力劝说塔利班驱逐本·拉丹，以便能把他遣送到美国或是其他国家接受审判。到时，王室将派出现任情报部长，即王子图尔基·菲萨尔作为使节。副总统戈尔随后也向沙特阿拉伯表示了感谢，他和特尼特都明确表示他们的感谢也代表了克林顿总统的祝福。特尼特报告说，指控本·拉丹是势在必行的。事实上，纽约大审判团几天后，即6月10日，就秘密裁定通过了对本·拉丹的指控。特尼特还建议美国暂停包括秘密行动计划在内的其他选择方案。
菲萨尔王子在那年夏天与奥马尔和其他塔利班领导人进行了一系列的会晤。很显然，通过利诱与威胁相结合的手段，菲萨尔得到了塔利班将会驱逐本·拉丹的承诺，但奥马尔最终并没实践这一承诺。
8月5日，克拉克召开了一次反恐怖主义安全小组的本·拉丹专题会议。在讨论该怎样做时，记录员留下了这样的记录，“尽管大家达成共识，认为政府应该尽其所能地寻找解决这一问题的途径，与会人员均未提出明智的主张。”
第四章 对“基地”组织早期袭击的回应危机：1998年8月（1）
1998年8月7日，国家安全顾问伯杰在早上5：35通过电话向正在休息的克林顿总统报告说，几乎在同时，美国驻肯尼亚内罗毕和坦桑尼亚达累斯萨拉姆的大使馆遭到爆炸袭击。怀疑的目光迅速聚焦于本·拉丹。由于小组情报局对“基地”组织在内罗毕的小组已布下一年之久的监控，再结合其他渠道的消息，很快就获得特别情报证实，本·拉丹和他的同伙应对这些事件负责。
何去何从的争论很快决定下来：发射战斧巡航导弹。几个月前，在取消秘密抓捕行动后，克拉克就敦促国防部研究采取军事行动的可能性。6月2日，参谋长联席会议主席胡夫·谢尔顿将军指示中央司令部的津尼将军拟定一份行动计划。该计划在7月初第一周内提交。显然，津尼计划的起草者们参考了前两次美国政府对恐怖主义采取的武力行动，即1986年对利比亚的袭击及1993年对伊拉克的进攻。他们主张对阿富汗恐怖分子的8处兵营，其中包括本·拉丹在塔尔纳克农场的藏身处发射战斧导弹。38在美国大使馆遇袭后，国防部随即向白宫提交了这份行动计划。
在使馆被炸的第二天，特尼特出席部长会议时提供情报说，恐怖头子们准备在阿富汗境内考斯特的一处营所集中，安排下一步恐怖行动计划。伯杰说，特尼特声称到时会有几百名恐怖分子参加，其中包括本·拉丹。根据中央情报局的描述，该地区事实上是军事驻扎区，主要是“圣战分子”居住地，离平民百姓生活区较远。克拉克仍记得在一次白宫的会议上，他就坐在特尼特的旁边，当时他曾问：“你的想法是否跟我一样？”特尼特回答：“是的。”就这样，部长们很快达成一致意见决定轰炸恐怖分子的集会。轰炸的目的就是炸死本·拉丹，以及他的骨干成员。
伯杰把整个会议进程安排得很紧凑，以便不泄露所有的计划。8月11日，上面传来命令，让津尼将军准备好有关轰炸阿富汗各目标驻地的详细计划。8月12日至8月14日，五角大楼即向克林顿总统汇报了所有的轰炸计划。尽管各部长都希望导弹能击中本·拉丹，国家安全委员会委员建议先查清恐怖头目是否就在这些场所，才能决定是否轰炸。
在是否轰炸阿富汗境外目标，包括苏丹境内的两处场所问题上，引起了较大的争论。其中一处是一家皮革生产厂，有人相信那是归本·拉丹所有的。另外一处是位于喀土穆的艾尔·希法制药厂，据情报称该厂受到本·拉丹的资助，大量生产一种用于制造神经毒气的前期原料。主张轰炸皮革厂的人认为，这样可以从经济上削弱本·拉丹。主张袭击希法制药厂的人认为，那样可以减少本·拉丹以后使用神经毒气的可能性。
自从1995年3月以来，美国官方就对日本奥姆真理教在东京地铁里释放沙林神经毒气的事件刻骨铭心。克林顿总统自己也表露了他对美国境内可能遭受生化恐怖袭击的担忧。据报道，本·拉丹曾声称要制造一个“广岛”惨剧，至少造成1万人的死伤。中央情报局的相关报告指出，希法那家制药厂周围土壤的抽样表明：土壤里含有“安普塔”成分，这是一种生产VX毒气的先期化学成分，而这种神经毒气惟一用途就是造成大规模杀伤。在使馆被炸的两天前，克拉克的属下曾写道：“本·拉丹在苏丹境内的一家工厂投资，几乎可以肯定他可以得到这家工厂生产的VX毒气。”国务院高级官员们声称：他们也曾从别的材料来源得到类似的判断，尽管他们与克拉克的属下所言可能是基于同一报告。国家安全委员会高级官员玛丽·麦卡希负责情报方案，她最初提醒伯杰说，“底线”是“在我们作出任何严肃的抉择前，我们仍需要有关这个场所的更准确的情报”。她还补充说本·拉丹和希法制药厂之间的联系此时还难以确定。伯杰告诉我们说，他曾想过假如最终决定不同意轰炸希法制药厂，而两周以后在纽约的某地铁中就发生了神经毒气的攻击的话，那又如何交待呢？
8月20日凌晨时分，克林顿总统以及他的主要顾问们都同意轰炸本·拉丹在阿富汗境内考斯特附近的几处营所，以及轰炸希法制药厂。总统把轰炸目标清单上列出的苏丹境内的那家皮革厂划去了，因为他觉得对本·拉丹没造成什么损害倒造成无辜群众的死亡不值得。在轰炸希法制药厂问题上最为焦虑不安的是司法部部长雷诺。她对同时轰炸两个穆斯林国家有些担忧。现在回顾起来，她说自己觉得“前提条件总在不断变化嘛”。
8月20日晚些时候，停靠在阿拉伯海的海军战舰发射了数枚巡航导弹。尽管多数导弹命中既定目标，但本·拉丹以及其他恐怖骨干分子并没有被炸死。伯杰告诉我们，在随后的相关评论中，中央情报局局长特尼特总结说，轰炸结束了兵营中20名至30名恐怖分子的性命，但本·拉丹很可能在数小时前已离开营地。由于往阿富汗发射的这些导弹必须经过巴基斯坦上空，参谋长联席会议副主席被派往巴基斯坦会见该国军队的总参谋长，向他保证说这些导弹不是印度发射过来的。华盛顿官员猜测说，巴基斯坦的某些官员可能早已向塔利班或本·拉丹发出了警告。
这场空袭标志着48小时紧张局势的高潮。在此期间，伯杰通报了国会官员，部长们向海外各国部长一一致电，克林顿总统也从他度假的地方玛莎岛乘飞机返回，在椭圆形办公室向全国发表了演讲。乘坐空军一号时，总统对国会官员发表了一席讲话。他还在白宫先后致电英国首相托尼·布莱尔，巴基斯坦总理谢里夫，以及埃及总统穆巴拉克。众议院院长纽特·金里奇和参议院多数党领袖特尼特·洛特开始都支持总统的发言。但接下来的一个月里，金里奇办公室又认为这场巡航导弹袭击对恐怖分子的影响只不过是“挠痒”罢了。
而就在这时，克林顿总统仍摆脱不了莱温斯基丑闻的纠缠，在那年余下的几个月里，直至1999年前几个月，仍然为公众所关注。凑巧1997年上映的一部通俗影片，《摇尾狗》描述了一位总统故意发动一场不必要的战争，让公众转移视线，忘却他在国内引起的丑闻。国会的一些共和党人对空袭的时间表示质疑。尤其让伯杰恼怒不已的是《经济学家》上的一篇社论：“只有未来可以告诉大家，美国的这场导弹袭击，是否凭空捏造了上万名新的极端恐怖分子。”
于是公众舆论立刻变成了猛烈的抨击，说这场空袭行动太具侵略性。苏丹方面也否认希法制药厂生产神经毒气，并允许记者们前往察看空袭后剩下来的貌似无害的那部分工厂。克林顿总统、戈尔副总统、伯杰、特尼特以及克拉克都指着土壤取样的证据，坚持对我们说他们的判断是正确的。但没有独立的证据可以证明中央情报局的推测成立。
当然，每一位参与空袭决定的决策者这时都意识到了克林顿总统所面临的问题。他让他们别管这些问题。伯杰回忆总统曾对他讲：“反正这些问题对错都会受到责难，我们这样做就是对的。”总统向我们展示的证据表明，他们的主张完全出于国家安全的考虑。我们也找不出任何理由反驳他们的话。
空袭的失败，电影《摇尾狗》的误导，以及当时较紧张的两党关系，还有希法制药厂证据的性质究竟如何等，很可能交织在一起，影响了以后对本·拉丹动用武力的决定。不过，伯杰告诉我们，他并未因此而缩手缩脚。
1998年8月，大使馆被炸后的那段时期是美国对付本·拉丹的政策形成的重要阶段。虽说1996年对沙特阿拉伯境内霍巴塔美军营地的袭击造成了更多美国人的死亡，1983年贝鲁特发生的那场袭击也死伤更多的人，近段时期造成的死难总数毕竟超过了人们记忆中任何一次大劫难。也许更让人感到不祥的是，恐怖分子已具有较强的协作行动能力，几乎同时轰炸美国在不同国家的两处大使馆就说明了这一点。
尽管有信息表明“基地”组织已拥有全球性的联络组织，1998年的决策者们对这个组织了解甚少。自1996年以来，中央情报局关于本·拉丹的情报材料不断增厚，但这些材料并没有真正整合给政府的其他部门了解。事实上，负责收集本·拉丹材料的分析家们在中央情报局内部也被视为大惊小怪者。1997年的一份国家情报对于恐怖主义的推测只是简短地提到了本·拉丹的情况，此后直到“9·11”事件发生后，官方才发表了对于恐怖主义威胁的权威评估。决策者们明白从此得尽力抓捕本·拉丹这个危险人物归案。当时的档案提到本·拉丹时，常写为“本·拉丹及其同伙”，或者“本·拉丹及其联络体系”。但是这些档案都没有强调这个遍布世界的组织机构的实际存在，以及该组织对千万名未来恐怖分子日益加强的训练。
第四章 对“基地”组织早期袭击的回应危机：1998年8月（2）
在1998年8月遇袭后那段艰难的日子里，克林顿政府的高级决策者不得不重新评价本·拉丹所构成的威胁。究竟这种威胁只是比美国数十年已遭受的普通威胁更新、更狠毒些呢，还是根本不同，是美国从未经历过的新型危机？
然而，即便是在大使馆被炸后，本·拉丹所炸死的美国人尚不超出50人，而且主要是在海外得逞。因此，协助理查德·克拉克的一位国家安全委员会官员告诉我们，这样的袭击仍被视为不超过数百人死亡的威胁，并非造成数千人死亡那么严重。即使那些认识上承认这是一场重大威胁的官员，也不愿意为了自己的想法而采取可能会付出很大代价、担很大风险的行动。
因此，政府内部相信本·拉丹及其联络组织带来一种新型危机的专家们需要通过某种方式为他们的观点争取广泛支持，或者至少可以使他们的争论因为进一步的证据而得到理解。《总统每日简报》以及为高级官员准备的流通量更大的每日报道，却没能起到这方面的促进作用。尽管这类报道多数还只是不多加分析，也不给具体背景的情报消息。通常，国家情报评估扮演了这种功能，有时也正因为这种不给具体分析的缘故而受到质疑。但是在1998年甚至以后的很长时间里，在评估“基地”组织构成的威胁方面，它也没起到任何作用。
从1998年夏末到1998年秋这段时间，美国政府还得为另外两处冲突部署兵力。巴尔干地区常年战火不断，美国最后于1995年到1996年介入其中，作出了重大军事干涉。在北约名义下向波斯尼亚派驻维和部队之后，美国官员们又开始考虑对塞尔维亚发�