联邦航空管理局建立和加强了航空安全制度，并要求航班和机场遵照执行。该制度旨在建立一个多层次的防御体系。这意味着任何一个层次的安全机制的失败都不是致命的，因为其他层次将提供安全保障。但是在“9·11”事件之前与劫机相关的每个层次——包括情报、乘客预检、检查站屏幕监控，以及登机安全都具有缺陷。因此，“9·11”袭击事件的劫机者们在3个不同的机场顺利登上了4架不同的飞机，其任何一个都未被制止。
联邦航空管理局的政策是应用情报来查证针对民航安全的具体阴谋和一般性威胁，并以此为基础研究和部署相应的反击措施。联邦航空管理局的情报部门由40个人组成，其任务是从联邦调查局、中央情报局和其他机构接收大范围的情报数据，以供评估针对航空的威胁。但是大量的情报数据中几乎没有关于恐怖分子在美国出现和实施活动的情报。例如，联邦调查局1998年对恐怖分子飞行训练的潜在可能性的评估信息，以及2001年菲尼克斯电子警告中的关于激进的中东人加入飞行学校的信息，就没有传到联邦航空管理局的总部。几个联邦航空管理局的高级情报官员称这种国内威胁是一个严重的盲区。而且，联邦航空管理局的情报部门并没有得到该局领导的重视。局长简·加维和她的副职例行公事地回顾每天的情报，但她们看见的是经过筛选后送给她们的。她并没有从自己的情报部门了解到大量的劫机威胁信息，从而在该局战略制定过程中，情报部门也就没能深入参与。从历史上讲，决定性的安全行动只发生在灾难已经出现或者具体的阴谋已经被发现之后。
下一个航空安全层次便是乘客预检。联邦航空管理局要求各航空公司不能向对民航安全有直接威胁的个人开放。但是，关于“9·11”袭击事件，联邦航空管理局的禁飞名单中含有这12个恐怖分子的嫌疑人的姓名（包含了“9·11”袭击的策划者哈利德·谢赫·穆罕默德），尽管政府的监视人员名单表中包含了好几千个确定的和怀疑的恐怖分子的姓名。真人与姓名的错配现象令人震惊，尽管戈尔委员会已经在4年前就要求联邦调查局和中央情报局提供恐怖分子的监视名单用于提高乘客预检。联邦航空管理局的民航安全部门的长期负责人证实说，他并不知道有关证实的和怀疑的恐怖分子的国务院重点监视人员名单（在“9·11”袭击前是60，000人），直到委员会2004年1月26日的公开听证会上提及时，他才得知。联邦航空管理局已经取得了一些重点监控人员的数据，但是，很明显，这些数据不能使用。
乘客预检的第二个部分要求航空公司实行一种由联邦航空管理局批准的电脑处理系统（称为CAPPS，即计算机辅助乘客预检系统），该系统被设计或用来识别那些轮廓提示其对飞机具有一定底线的危险的乘客。虽然该处理系统包括劫机者的轮廓的数据，但在那时，只有乘客的行李包适合用计算机辅助乘客预检系统筛查，以作另外的复查。筛查只是需要检查这些行李包是否装有爆炸物，或者推迟乘客登机。主要因为担心认为潜存歧视和影响乘客通过量，所以就不再要求被筛选出来的人接受额外的手提行李的筛选，而在检查系统1997年被电脑化之前一直要求乘客手提行李接受筛选。
检查站的筛选被认为是最重要和明显的安全层次。训练有素的筛选员操作着金属探测器和X光机检查并阻止违禁物品。许多政府报告指出，检查站的工作不令人满意，甚至经常不能发现联邦航空管理局明确规定的检查物品。许多致命的和危险的物品并没有从金属探测器中被检测出来，或者用X光机很难将其从正常物品中区别开来。
虽然联邦航空管理局的制度并未明确地禁止携带短于4英寸的有刃刀具，但是航班检查站的操作指南（是与联邦航空管理局合作制定的）却是明确允许携带的。联邦航空管理局对该政策的依据是：（1）该局并不认为这种物品具有威胁性，（2）许多地方法律并没有禁止个人携带这些刀具，以及（3）这些刀具难以检测到，除非大大提高金属探测器的敏感性。1993年提出的一项禁止携带所有刀具的建议被否决了，因为小的切割工具很难被检测到，并且会引起虚惊急剧增多，恶化检查站的堵塞情况。
“9·11”事件前的几年里，联邦航空管理局对筛选员的要求是，在检查站持续和随机地对携带的行李进行人工检查，后来却被取代为对爆炸品追踪探测，或者被航空公司简单地忽略掉了。因此，为了识别武器（除了炸弹）对个人及其随身携带的行李的第二次筛选就不存在了，只有那些触动了金属探测器的乘客才进行二次筛选。甚至当第二次筛选时探测出小的刀具，它们也经常被归还给乘客。据报道，“9·11”事件的劫机者们就被指教应使用机场检查站不能探测到的小物件。
在“9·11”事件之前的安全体系中，航空公司发挥着重要的作用。正如交通部的监察长告诉我们的，“航空公司有很大的压力，既要控制安全成本，又要限制安全要求对航空运输的影响，以便航空业能够集中精力运送乘客，安全飞行……这些压力反过来恰恰表明他们自己是安全中的重大弱点”。联邦航空管理局一个长期的安全官员把航空公司对待安全规则的方式描述为“谴责、否定和拖延”，并且告诉我们，虽然航空公司已经看见了安全问题对个人利益可能带来的影响，但是他们不是从安全的立场看问题。
最后一个层次是商用飞机上的安全，其设计并未用来对付自杀性劫机。联邦航空管理局批准的“通用战略”详细阐述了从20世纪60年代以来几十年里处理的许多次劫机的经验。它告诉飞行人员，对付劫机者的最好方式是满足他们的要求，使飞机安全着陆，然后让执法部门或者军队来处理这种情况。按照联邦航空管理局的说法，记录表明，劫机过程持续得越长，越有可能和平解决。这种战略行得通的基础是假设劫机者提出了可以谈判的要求（最常见的是要求庇护和释放囚犯）；而且，正如一位联邦航空管理局官员所言，劫机者的“这种赌博性计划中不存在自杀”。联邦航空管理局的培训材料中没有为飞行人员提供应对暴力发生的指导。
这种流行的通用战略主张合作和不对抗，它意味着在劫机中，即使驾驶舱非常坚固也没有什么不同。正如当2001年初有人提议在商业飞机中安装更坚固的驾驶舱门时，航空飞行员协会的安全委员会主席所评论的：“即使你在门外做个拱顶，如果他们用绳索套住了我的航班乘务员的脖子，我将准备打开这个舱门。”“9·11”袭击之前，联邦航空管理局的规章要求，坚固的驾驶舱门能在紧急情况出现时允许迅速地进出。即使这样，20世纪60年代实施的规定要求航空人员在飞行中关闭并紧锁驾驶舱门。这个要求并没有被一体遵行或有力加强。
至于执法部门，到“9·11”袭击发生时为止，只有33个配备武器的受过训练的联邦航空执法官。他们没有被安排在美国的国内航班中，只是在国内飞机起飞前往国外时为其提供飞行中的安全保障。这个政策反映了联邦航空管理局的观点，它们认为国内劫机在控制中，并且自信地认为自1986年以来，没有任何恐怖分子在全世界的任何地方劫持过美国的商业飞机。
由于近期内未发生航空安全事故，也没有具体和可信的证据证明存在针对民航的阴谋，联邦航空管理局的领导层把精力放在了其他地方，包括操作技术和有关安全的经常性问题。联邦航空管理局局长加维回忆说，2001年的每天就像感恩节的前一天，人们的注意力在于要求提高航空服务，国会也集中精力于“乘客权利法案”，目的在于提高能力、效率和乘客对航空系统的满意度。没有人注意恐怖主义。
第三章 反恐怖主义的发展情报机构内的适应与不适应（1）
1947年的国家安全法案产生了中央情报局局长的职位。中央情报局局长独立于国防部、国务院、司法部，以及其他的政策部门，领导着美国的情报机构并且为联邦机构提供情报。
情报机构中独立于任何内阁机构的惟一的部门是美国中央情报局。作为一个独立的机构，它收集、分析并且散播来自所有渠道的情报。美国中央情报局的第一长官是美国总统，他也有权力指挥中央情报局实施秘密行动。虽然，秘密行动只是占用中央情报局整个预算的一小部分，但这些行动时常是具有争议的，曾一度主导了公众对中央情报局的看法。
中央情报局局长的人选由参议院批准，但并不是法律意义上的总统内阁的成员。依照联邦法律，中央情报局局长对松散结盟性的情报机构的权力是有限的。他（她）负责说明情报部门的优先安排的事项并协调递交给国会的情报机构的预算需求。
这个责任给人以错误的印象是，中央情报局局长有高于这些机构领导的直接的权力，并且有权力根据需要来调动这些预算内的资源。其实都不正确，事实上，中央情报局局长的真正权力直接与他个人与总统的亲密程度相关，而多年来，这种关系时近时疏。中央情报局局长的权力还与他与政府其他官员的关系，尤其是与国防部长的关系相关。
国防部下的情报部门占用了美国在情报上全部经费的几乎80％，其中包括了支持国家海关基地和支持特殊的国防和军事活动所需要的经费。因为它们位于国防部内，这些机构对军事战略和战术上的要求很敏感。
国防部内的其中一个与国家海关基地有关的情报机构是国家安全局，它截取和分析外国的通讯和破解代码。国家安全局也建立代码和密码来保护政府信息。另外一个机构是近来重新命名的国家地理空间情报局，它提供和分析影像并生产一系列产品，包括地图、航海工具和监视情报。国防部内第三个这样的机构是国家侦察办公室。它研制、回收、发射和维护进入轨道的为其他政府机构提供情报的信息收集卫星。
国防情报局对国防部长、参谋长联席会议和军事战地指挥官提供支持。它既通过人力资源也通过技术情报收集方法收集一些情报。陆军、海军、空军和海军陆战队都有它们自己的情报部门负责情报收集工作，帮助决定获取什么武器，并为其工作需要提供相应的战术情报。
除了国防部的情报部门之外，其他情报机构还有：联邦调查局中的国家安全部门；国务院内部的情报与研究局；财政部内的情报部门；能源部内的谍报和反谍报办公室，该机构以前通过引进国家试验室系统的专家，对核武器有关的情报有特殊的破获能力；海岸警卫队的情报办公室；以及今天在国土安全部内的情报分析和基础建设保护理事会。
国家安全局
国家安全局对恐怖主义通讯的截获经常引发政府其他部门的警觉。其对信息的截获经常掺杂着一些结论性因素，犹如分析人员在玩拼盘游戏。国家安全局的工程师们创立技术系统来破译密码和搞清楚今天的复杂信号。其分析人员监听外国人之间的信息并不是指向他们的谈话。他们也进行“交通分析”，研究专门的通讯系统和代码以及外国的组织结构，包括恐怖主义组织的机构。
冷战对手使用高级别的、熟悉的和可预测的军事命令和控制方法。随着全球化和电讯革命的发展，由于松散但网络化的对手们使用商业性的设备和密码，信号收集的技术性阻碍以几何的速度增长。同时，冷战的结束和相应产生的国家安全经费的减少迫使情报机构精简人员和寻求规模经济。现代的对手善于运用通讯技术。国家安全局所面临的挑战与机遇在“数量、种类和速度”上成指数倍地增加。
法律要求国家安全局，在没有根据外国情报需要取得许可的情况下，不要故意收集美国公民或美国境内人员的情报数据。另外，国家安全局应该让联邦调查局知道任何有关犯罪、间谍或者“恐怖主义事业”的迹象，以使联邦调查局能够取得适当的授权。本报告的后面，我们将了解，虽然国家安全局有报告中东恐怖嫌疑分子设施之间通讯的专业能力，但是国家安全局不需要外国情报监控法案法院的授权便可收集美国境内和外国的个人之间的通讯，因为它认为这是联邦调查局的任务。它也不想被看做是以在美人员为靶子，可能违反规制国家安全局收集外国情报的法律。
国家安全局对情报来源及收集方法的一贯保护，以及如我们将看到的，它将精力集中在对国外情报的收集上而忽略国内情报的做法，是“9·11”调查报告中的重要部分。
情报系统中技术的利与弊
美国的参战者和国家防御的决策者们在执行任务中对新近发展的科学技术的采用是20世纪最大的成功经历之一，其发生并不是偶然的。近来的战争得到回报以及取得决定性的胜利，是因为勇敢的参战男女们在战争中使用了好多年前由尽职勤勉的执行人员和立法部门领导们研制、授权和购买的先进技术。
但是，技术的挑战是令人畏惧的。它代价大，有时还会失败；技术虽能解决问题，但同时也会制造问题。一些先进的技术使我们能在冷战期间洞察到封闭的反苏联疆域，但是在识别和跟踪单个的恐怖分子中却作用有限。
反过来，恐怖分子却从这种同样快速发展的通讯技术中得到了好处。他们能盘活和获得一家年收入30亿美元的电讯企业的产品。他们不用支付昂贵的费用就能取得各种各样的、全球性的、迅速的、复杂的和加密的通讯设备。
全球互联网络的出现给恐怖分子取得信息、发布命令和控制其活动提供了更容易的方法。“9·11”阴谋的策划者穆罕默德·阿塔在德国汉堡上网来搜查美国的飞行学校。情报收集的目标更加复杂了。这些变化使监视和发布威胁警告更为困难。
尽管技术产生了一些问题，美国人对技术的强烈爱好也使他们把其作为解决问题的手段。但是只有当一个组织有政策、机构以及利用技术的刺激手段时，技术才会产生很好的结果。例如，只要情报机构的人员和安全制度是鼓励保护信息而不是散播信息，那么即使最好的信息技术也不会促进信息共享。
第三章 反恐怖主义的发展情报机构内的适应与不适应（2）
中央情报局
美国中央情报局的前身是（美国）战略情报局，是罗斯福总统在认识到美国联邦调查局可能承担这个角色后，于第二次世界大战早期建立起的机构。（美国）战略情报局的第一任局长是威廉·J·多诺万，他是华尔街的一名律师。他征募和自己一样的人——富于旅行经验、擅长交际、生活富裕的职业男士和女士进入（美国）战略情报局。
多诺万的一项创新至今仍在美国情报系统中保留着，即建立了调查和分析处。这里，美国大学的大批学者全神贯注于间谍获取的情报、军方截获的信息、无线电广播中的报道和各种出版物，并就外国战区的经济、政治和社会条件撰写报告。
第二次世界大战结束时，令多诺万失望的是，杜鲁门总统解散了（美国）战略情报局。4个月以后，总统命令在一个由国务院、军方、海军领导人以及总统的私人代表组成的国家情报局领导下，“计划、研究和调整联邦的所有外国情报活动，以便确保与国家安全相关的情报任务能最有效地完成”。这个机构可以得到中央情报小组的协助，该小组是由从各个部门的选派的人员组成，并且