的发展趋势，决定联邦调查局并未掌握的内容，最后督促情报收集工作。但是，联邦调查局对于分析的作用没有足够的重视。分析员被继续用于战术性的方式中，即为已经存在的案件提供协助。使问题更为复杂的是，联邦调查局的传统是从内部雇佣分析员，而不是招募具有相关的教育背景和专业技术的人员。而且，分析员很难从联邦调查局和情报部门得到他们想分析的情报信息。联邦调查局的信息系统的这种拙劣状况意味着，得到这些情报主要是依靠分析员与保存信息的管理单位或行动部门的人员的私人关系。因为所有的这些原因，“9·11”事件之前很少有有关反恐怖主义的战略性分析报告出台。实际上，联邦调查局从没对美国本土的恐怖主义威胁作出过全面评估。
第三，联邦调查局并未有效地开展情报收集工作。由人力资源收集的情报具有局限性，并且其工作人员训练不够。16周的培训课程中只有3天是关于反情报和反恐怖主义的，并且大部分后来的训练是在工作中进行的。联邦调查局并没有确认消息报告效力的适当机制，也没有适当跟踪和共享消息报告的系统，不论是国内的还是国外的。联邦调查局并未投入充分的资源用于反恐官员的监视和翻译的需要。缺乏足够的精通阿拉伯语和其他关键语言的翻译人员，导致了大量的未翻译的截听情报的积压。
第四，联邦调查局的信息体制不适当，令人遗憾。联邦调查局缺乏了解它知道的内容的能力，没有捕获和共享它的机构消息的有效机制。联邦调查局的官员的确作了会见和其他调查的记录，但是没有报告人员将这些信息压缩为可以追溯和传播的有价值的情报。
1999年，联邦调查局建立了一个独立的反恐与反情报部门。戴尔·沃森是该新的反恐部门的首任负责人，他认识到急切需要增强联邦调查局的反恐能力。他在2000年出台了一个叫做MAXCAP05的计划，确立了联邦调查局2005年之前在反恐事务上发挥最大能力的目标。实地执行人员告诉沃森他们没有分析员、语言学家或者受过专业训练的专家来执行该政策。在2001年9月提交给局长罗伯特·米勒的一份报告中，也就是在沃森将其计划交给各实地执行人员后1年，几乎每个联邦调查局的实地办公室的评估结果都是没有发挥“最大能力”。该报告上说，“达到‘阻止恐怖主义’的目标”要求一项重大转变，从强调反应能力转变为不但要提供领导和运作上的支持，而且还要提供明确的战略分析和指导。
第三章 反恐怖主义的发展执法系统内的适应与不适应（3）
联邦调查局受到的法律上的限制和遇到的阻碍
联邦调查局对于执法和情报工作采用不同的规则。对于犯罪事件，它能申请和使用传统的有关犯罪的许可证。但是对于涉及国际恐怖主义的情报事件，规则就不同了。许多年来，不经过任何法院的审查，大检察官即能授权对外国势力和外国势力的代表的监督。但是1978年，国会通过了外国情报监控法案。法律规制了针对在美国境内的外国势力和外国势力代表的情报收集工作，在要求法院审查监督提议（后来发展为实质性搜查）之外，法院对1978年法案的解释认为，还要求只有当其主要目的是得到外国情报信息时搜查才被允许。换句话说，外国情报监控法案的授权没有限制传统的有关犯罪的许可证要求。司法部解释这些规则说，公诉人可以基于外国情报监控法案的规定而听取信息的简要汇报，但不能指挥或控制它的收集。
整个20世纪80年代到20世纪90年代，司法检察官对于获取以外国情报监控法案程序收集到的信息有非正式的安排，即他们不会为了他们的刑事案件而不恰当地利用该程序。美国联邦调查局是否与公诉人分享得到的有关可能的刑事调查的信息，只能留给美国联邦调查局去判断。
但是1994年对奥尔德利·艾姆斯间谍罪的诉讼恢复了对公诉人在情报调查中的角色的关注。司法部的情报政策与审查办公室负责审查所有外国情报监控法案的申请并将之提交给外国情报监控法案法庭。它担心由于美国联邦调查局官员和公诉人之前的大量商议，法官可能认为外国情报监控法案的许可令已经被错误使用。如果那样的话，艾姆斯便可能会逃脱处罚。理查德·斯克鲁格斯是情报政策和审查办公室的代理负责人，他曾向司法部长珍妮特·伦诺抱怨缺乏共享信息制度。他靠自己开始对外国情报监控法案的资料适用信息共享程序。情报政策与审查办公室变成了外国情报监控法案的信息向刑事公诉人流动的守门员。
1995年7月，司法部长伦诺签署了正式的程序，用于管理司法部的公诉人与美国联邦调查局之间共享的信息，由司法部的国家安全执行处领导的一个工作小组执行该程序，并受司法部副部长杰米·高里奇监督。这些程序，虽然要求和公诉人共享情报信息，但同时规制了可能从情报部门这边传向刑事部门这边的信息共享方式。
这些程序几乎很快被误解和错误适用了。在实践中，联邦调查局和刑事部门之间很少有信息的共享和合作，远远少于政府的程序所允许的范围。一段时间里，这些程序被人称做“围墙”。然而“围墙”这个术语具有误导性，因为有几个因素导致了对信息共享的系列阻碍。
情报政策和审查办公室成为将信息传递给刑事部门的惟一守门员。虽然司法部长伦诺签署的程序没有这一规定，但是情报政策和审查办公室不管怎样已然承担了这样一个角色，并认为其地位反映了当时的外国情报监控法案法庭的首席法官罗伊斯·兰伯斯法官的担心。情报政策与审查办公室威胁说，如果不规制信息向刑事公诉人的传递，它便不再将联邦调查局的许可请求提交给外国情报监控法案法庭。信息流动机制萎缩了。
1995年的程序只处理联邦调查局的官员与刑事公诉人之间的信息共享问题，而不涉及联邦调查局两类官员之间的信息共享问题，即不涉及那些处理情报工作的人和那些处理刑事事务的人之间的信息共享问题。但是，来自情报政策与审查办公室、联邦调查局的领导层，和外国情报监控法案法庭的压力构筑了这两类官员之间的障碍，甚至在同一个小组工作的官员之间。联邦调查局的副局长布赖恩特通过警告官员们太多的信息共享会导致失业来提高情报政策与审查办公室的警觉。实地办公室人员便错误地认为，外国情报监控法案上的信息不能与从事刑事调查工作的官员共享。
这种观念被进一步夸大演变，甚至被认为美国联邦调查局不能和刑事调查人员共享任何情报信息，即使是不适用外国情报监控法案的程序也是如此。这样一来，刑事调查人员便无从知晓国家安全局和美国中央情报局的相关信息。1999年、2000年和2001年的各个审查报告都认为不存在信息共享，1995年程序的目的在例行公事中被忽略了。我们将在第八章中报告这种信念和实践的日积月累所产生的不幸后果。
其他的法律限制也存在。公诉人和联邦调查局的官员都认为，法庭规则禁止他们分享大陪审团的信息，即使这种禁止只适用于提交给大陪审团的那小部分，甚至这种禁止有例外情况。但是正如实地办公室所解释的，这种禁止能够被想像地适用于调查中发现的许多信息之中。在执行的命令中也存在综合国内和国外情报的限制。最后，国家安全局开始在与本·拉丹相关的报告上设置警告，要求刑事调查人员和公诉人共享其中内容需事先征得同意。这种变化进一步堵塞了信息共享的要道。
第三章 反恐怖主义的发展执法系统内的适应与不适应（4）
其他的执法机构
司法部不是只有联邦调查局，它还有一个下属执法官局，其大约有4，000人从事“9·11”事件的调查工作，因有着丰富的地方警察知识，特别擅长跟踪逃亡者。司法部的麻醉品管制局在2001年有着4，500多名工作人员。在很多场合，麻醉品管制局能给联邦调查局或者中央情报局提供用于反恐行动的情报。
移民归化局有着9，000个边界巡逻官员，4，500个检查官员和2，000个移民特派官员，因而在反恐怖主义中，它具有最大的潜力，可发挥重要的作用。但是，移民归化局的精力主要集中在对付经过西南边界的非法入境、处理外侨的刑事案件和堆积成山的移民归化申请这些难对付的挑战上。白宫、司法部，特别是国会又强调了这些方面。除此之外，当1993年陶瑞丝·迈斯纳成为移民归化局调查委员会委员时，她发现这个机构的技术严重过时和人力资源严重缺乏，从而阻碍了它的发展——边界巡逻官员仍然在使用人工打字机；入境处的检查人员仍在使用纸制的监视人员名单；避难所和其他福利机构没有有效地阻止虚假的申请人。
迈斯纳委员在1993年对世贸中心爆炸事件作出回应时，提出应提供基金给国务院的领事事务局，以使领事官员和边界检查员使用的恐怖分子监视名单自动化。移民归化局从一个新立的“监视”单位中指派了一个人与政府部门合作，将可疑的恐怖分子监视名单自动化，并且与情报机构和联邦调查局一道，决定当恐怖分子在入境处出现时如何处理他们。到1998年时为止，共有97个可疑的恐怖分子被该自动监视表拒绝进入美国国境。
如何将被怀疑为恐怖分子的外国人驱逐出境引起了激烈的争论。移民归化局具有处理这些案件的移民法律专家和权力，但是联邦调查局拥有有时需要作为证据的机密信息，并且产生了信息共享冲突。1996年的新法授权在驱逐听证会上可以使用机密证据。但是移民归化局采用机密证据只驱逐了一小部分与恐怖主义活动（并未证实与“基地”有关）有联系的外国人。
移民归化局中的中级雇员在1986年、1995年、1997年里先后向管理层提出了反恐怖主义的全面建议，但没见根据他们的建议采取过什么行动。1997年，国家安全工作小组成立了，它旨在处理警报，追踪潜在的可能实施移民行为的恐怖分子案件，并同司法部中的其他人员一起合作。该工作小组集中精力处理联邦调查局的重头戏，即（黎巴嫩）真主党和哈马斯，并开始探究移民法如何规制恐怖主义。例如，它曾要求美国中央情报局在移民申请被批准之前先进行安全审查，但未成功。诸如是否因为恐怖主义犯罪而取消其居住外侨身份等政策问题还未着手。
在克林顿政府的支持下，国会同意成倍增加沿墨西哥边界所要求的边界巡逻官员数量。到1999年增至每1/4英里有一个边界巡逻人员，但拒绝提供额外的资源给北方，加拿大边界每13。25英里有一个边界巡逻人员。尽管有恐怖分子从加拿大进入的例子，也明知恐怖主义在加拿大活动和加拿大更宽容的法律，以及有一位检查队长的报告建议边界巡逻要发展北部边界战略，但惟一值得肯定的一步是，边界巡逻官员的数量没有被进一步减少。
没有人要求入境处的检查人员集中注意恐怖分子。检查人员告诉我们当他们依照自动监视表上的名单核对入境乘客时，自己并没有意识到正进行的检查是为了排查恐怖分子。一般而言，边界检查人员也没有必要的信息作出基于事实的允许入境的决定。移民归化局首倡两种努力，旨在为检查人员提供有关反恐怖主义的信息，但都没有完成。一个是建议建立追查外国学生签证一致性的系统，另一个是计划通过一种途径追查旅行者在美国的出入境情况。
1996年，一部新的法律使移民归化局能够与州和地方执法机构达成协议，据此，移民归化局提供训练，地方机构行使移民执法权。他们得不到恐怖主义的监视名单。拥有大部分移民的城市的市长有时限制市里的雇员与联邦移民机构的合作。有许多人居住在法律可以约束的范围之外，虚假证件能够轻易地取得。面对这个压倒一切的问题，国会保持了移民归化局官员的数量的恒定。
移民归化局、州以及地方参加执法活动的主要途径是联合反恐特遣队。它起初是为了对付大量的涉及国内恐怖主义组织的事件；于1980年在纽约市尝试性地成立的。这一特遣队由纽约地区的联邦调查局实地办公室管理。其成立提供了一个进行信息交流的机会，正如第一次世贸中心爆炸事件之后一样，同时也将地方的官员和其他机构的代表列为联邦调查局的调查人员。联邦调查局在20世纪90年代扩大了联合反恐特遣队的数量，到“9·11”事件之前有34支。虽然有用，但是联合反恐特遣队也存在局限性。他们根据区域的和各实地办公室的利益来确定其首要任务，且大部分人员不是全职的。许多州和地方机构认为他们在联合反恐特遣队中派1位全职的代表并不能给他们带来多大利益。
联邦其他的执法机构即财政部，其也没有重视反恐怖主义。
财政部为特勤局、海关和烟酒枪械炸药局提供经费。由于特勤局执行保护总统和其他高级官员的任务，所以每当有恐怖分子暗杀阴谋的传言时，其工作人员就会和美国联邦调查局的人员合作。
海关部门在进入美国的所有入境处都配置了人员。其工作人员与移民归化局的人员一起工作，有时这两部门人员会合作。在1999年与2000年之交的冬天（这将在第六章中详细报告），一个非常警觉的海关检查人员通过质问，逮捕了一个意欲炸毁洛杉矶国际机场的“基地”恐怖分子。
烟酒枪械炸药局偶尔也被联邦调查局作为资源使用。在1993年2月的世贸中心爆炸事件和1995年4月俄克拉荷马市的阿尔佛雷德·P·穆拉联邦大楼爆炸事件的调查中，其实验室和分析员发挥了至关重要的作用。
在“9·11”事件之前，除了联邦调查局中的一部分人之外，懒散的美国执法机构中很少有人从事反恐怖主义事务。而且，只有在具体的人员被确定，阴谋业已形成，或者袭击已经发生，执法机构才能发挥作用。责任人不得不被追查、逮捕，且遣送回美国法院接受审判。正如美国联邦调查局的官员向我们强调的，联邦调查局和司法部并没有巡航导弹。它们通过起诉某个人宣布战争的开始。他们在反恐怖主义斗争中起着领头作用，因为他们被要求这样做。
第三章 反恐怖主义的发展联邦航空管理局内的适应与不适应
隶属于交通部的联邦航空管理局被国会赋予的任务有时是相互冲突的，既要规制美国的民用航空安全，又要促进民航工业的发展。联邦航空管理局有保护商业航空运输使用者不受恐怖主义和其他犯罪行为袭击的安全的任务。在“9·11”事件之前那些年里，联邦航空管理局认为故意破坏行为对航空的威胁胜过劫机行为的威胁。首先，在近10年里国内没有发生过重大的劫机事件。其次，一般认为，商业航空体系惧怕爆炸物胜过诸如枪支这样的武器。最后，爆炸被认为较劫机更为致命，后果会更严重。在1996年，由副总统艾尔·戈尔领导的一个关于航空安全的总统委员会加强了对飞机上的破坏活动和爆炸事件的普遍重视。戈尔委员会也号召人们注意一种新的危险，即发射地对空导弹袭击的可能性。其1997年的最终报告并未讨论自杀性劫机的可能性。
联邦航空管理局建立和加强了航空安全制度，并要求航班和机场遵照执行。该制度旨在建立一个多层次的防御体系。这意味着任何一个层次的安全机制的失败都不是致命�