第三章 反恐怖主义的发展世贸中心首次爆炸事件
在第二章中，我们介绍了一种新的恐怖主义，以及一个新的恐怖分子组织的产生，特别是在1988～1998年这个阶段，即乌萨马·本·拉丹宣战和组织两个美国大使馆的爆炸事件期间。本章中，我们将回顾政府致力于打击伊斯兰极端分子针对美国实施的恐怖主义活动的相应演进过程。
在本报告中，我们提到了许多人物。与任何一项美国政府开展的研究一样，一些最重要的人物就是机构。我们将介绍各种机构，以及它们是如何适应一种新的恐怖主义的。
1993年2月26日午后18分钟，在世贸中心的两栋大楼下发生了剧烈的爆炸。这并非自杀性袭击。恐怖分子在地下车库的B2层停放一辆装有定时炸弹的卡车后离开。随之而来的爆炸轰开了一个达7层楼高的洞，造成6人死亡，1，000多人受伤。现场的一位美国联邦调查局工作人员称死亡率这么低真是个奇迹。
比尔·克林顿总统命令他的国家安全委员会协调对该事件的反应。政府机构采取行动查找犯罪人。美国中央情报局的反恐中心严密搜查它的档案，并质问了世界各地的情报来源。国家安全局是国防部巨大的信息收集中心，充分利用其通讯窃听网络，从信息库中搜寻线索。美国联邦调查局的纽约实地办公室负责当地调查，并且最终确立了一种将来处理恐怖主义事件的模式。
该爆炸案有4个方面对报告“9·11”袭击具有重要意义。
第一，这个爆炸事件标志着一个新的恐怖主义挑战，其来势凶猛、恶毒无比。放置炸弹的逊尼派极端分子拉姆兹·约塞夫后来说他本来希望能炸死25万人。
第二，美国联邦调查局和司法部出色地调查了该爆炸案，几天之内，美国联邦调查局便证实一块卡车残片的来源——是爆炸发生前一天泽西岛市报告失窃的一部赖德出租篷车的一部分。
穆罕默德·萨拉迈承租了该卡车并且报案失窃，一直要求该出租公司退还其400美元押金。美国联邦调查局在1993年3月4日逮捕了他。在很短的时间里，当局监禁了几个策划者，包括为制作炸弹而取得化学品的工程师尼德尔·阿亚德，和帮助配制该化学品的穆罕默德·阿布哈利马。
美国联邦调查局发现了另外一名共谋者阿哈迈德·阿佳吉；他曾于1992年9月在约翰F·肯尼迪国际机场被移民归化局逮捕并且被指控证件欺诈罪，他的同伴就是拉姆兹·约塞夫，后者也是携带伪造证件入境，但要求政治避难并被允许。很快便搞清楚了约塞夫是该袭击事件的核心人物。爆炸发生后，他立即逃到巴基斯坦并大致滞留约2年时间。
萨拉迈、阿布哈利马和阿亚德的逮捕进而引导美国联邦调查局来到了布鲁克林的法拉奇清真寺，那里有一个中心人物叫奥马尔·阿布戴尔·拉赫曼；他是一个极端主义的逊尼派穆斯林教士，于1990年从埃及来到美国。盲人拉赫曼，常被人叫做“盲人谢克”；在其演说和著作中，宣讲赛义德·库特伯的《里程碑》中的内容，将美国看做是全世界穆斯林的压迫者，并且声称与“上帝”的敌人作斗争是他们的宗教义务。美国联邦调查局的一位信息员了解到一个炸毁纽约主要路标的计划，包括荷兰和林肯隧道。美国联邦调查局在1993年6月逮捕了拉赫曼及其各个同伙，瓦解了该“路标阴谋”。
作为调查和逮捕的结果，美国纽约南区检察官以与世贸中心爆炸案以及其他阴谋相关而起诉并判处许多人有罪，包括阿佳吉、萨拉迈、阿亚德、阿布哈利马、谢尔赫和拉姆兹·约塞夫。
这次大规模调查和诉讼的不幸结果是制造了一种印象，即执法系统为对付恐怖主义已经做好了充分准备。
不管是克林顿总统、他的主要参谋者、国会还是新闻媒体，都是在后来才感到问题亟待解决，对盲人谢克和拉姆兹·约塞夫提起诉讼的程序是否能真正保护美国人民免遭新“病毒”的侵袭，而上述人物正好是该“病毒”的第一次症状。8
第三，成功地运用法律制度来处理第一次世贸中心爆炸案存在着副作用，它遮掩了调查美国面对的新威胁的特征和程度的需要。审判并未引起决策者和公众注意本·拉丹组织。
联邦调查局收集了许多证据，美国检察官办公室也提出了许多证据，表明策划者并不仅仅是这些被告人。从阿佳吉那里收集到的资料表明，该阴谋或一系列阴谋是在科哈尔丹营地或其附近策划的，这是一个位于阿富汗和巴基斯坦边界的恐怖分子的训练营。阿佳吉曾于1992年4月离开得克萨斯去那里学习如何研制炸弹。他在巴基斯坦遇到了拉姆兹·约塞夫，在那里他们讨论了位于美国的爆炸目标，并装配了一个“恐怖分子工具箱”，其中包括炸弹制作指南、操作指导、鼓动针对美国实施恐怖主义行为的录像带，以及假身份证件。
1995年1月，当菲律宾警方发现马尼拉飞机爆炸阴谋后，约塞夫被逮捕了。该阴谋计划在12架飞越太平洋的客机上放置炸弹并同时引爆。哈利德·谢赫·穆罕默德是约塞夫的叔叔，当时住在卡塔尔，是约塞夫的马尼拉飞机爆炸阴谋中的一个同谋者，并且在世贸中心爆炸案之前曾给约塞夫寄去一笔资金。美国检察官在1996年1月得到一份对哈利德·谢赫·穆罕默德的指控，但卡塔尔政府的某官员大概就此事警告了他，哈利德·谢赫·穆罕默德逃脱了抓捕（大概是留下来准备在“9·11”袭击中扮演重要角色）。
执法程序要求证明被逮捕或被指控的人的罪过。除了被指控罪犯，调查者和检察官不可能提供所有可能涉及的个人的一切证据，尽管他们继续进行这些调查，计划或者希望其后提起诉讼。这个过程的性质本身意味着要公众记住这个事件已经结束——案子了解了，正义已经实现了。它并不意味着探究这些事件是否是更坏的事情来临的预兆。它也并不允许通过收集和分析事实，从而看看能否提供一些有关恐怖主义策略的更普遍的线索——有关恐怖分子入境和筹资方法及其在美国的恐怖行动模式。
第四，尽管爆炸事件增强了对新恐怖主义危险的警惕性，但是成功的诉讼导致了对这种威胁的普遍低估。政府的检察官强调了这些犯罪的严重性，并且提出了约塞夫的伪造技术逼真的证据。但是留给公众持久的印象不是狡猾的约塞夫，而是愚蠢的萨拉迈，他一而再、再而三地回来索取他的400美元租车押金。
第三章 反恐怖主义的发展执法系统内的适应与不适应（1）
法律程序是应对一种新型的恐怖主义的早期表现的首要方式。我们对美国处理该类事件能力的回顾也因此从国家的庞大复杂的执法机构开始。
司法部和联邦调查局
在联邦范围内，许多执法活动集中在司法部。对于反恐怖主义，司法部之下的主要机构是联邦调查局。美国联邦调查局并没有一般性的授权，而是在具体的行政授权下工作。他们的大部分工作是在地方的办公室里完成的。这种地方办公室被称为实地办公室。他们共有56个实地办公室，并且彼此独立，各自负责一定的区域。“9·11”事件之前，负责的特工一般可以自由地确定本办公室的首要工作和相应地分派人员。
实地办公室的首要工作的确定基于两方面的主要考虑：第一，联邦调查局的工作一般是以诸如逮捕、起诉、指控、定罪的统计数字作为衡量标准。反恐怖主义和反情报工作经常需要漫长的情报调查，也可能不会有肯定的（或者可数的）结果，不利于提高职业水平。许多管理阶层的人员并没有太多的反恐经验。第二，首要任务是由实地办公室根据当地情况确定的，其关注的问题集中在传统性犯罪上，例如，白领犯罪以及有关毒品的犯罪和流氓犯罪。单个的实地办公室对首要工作的选择服务于本地的重点工作，而不是国家的重点工作。
联邦调查局也在“开端性办公室”管辖制度下开展工作。为了避免重复以及可能的冲突，美国联邦调查局指派了单独一个办公室负责整个调查工作。因为纽约实地办公室在东非爆炸之前指控了本·拉丹，该实地办公室即成为负责调查所有本·拉丹案件的开端性办公室，包括东非爆炸事件和后来的对美国“科尔”号军舰的袭击事件。美国联邦调查局大部分的有关本·拉丹和“基地”的信息都归属该办公室。纽约实地办公室与美国纽约南区司法局紧密联系，共同甄别、逮捕、指控、判处了许多袭击和阴谋袭击的作恶者。特定的开端性办公室以外的实地办公室经常不愿意将太多精力花费在他们没有控制权又得不到好处的事件上。
联邦调查局对国内情报的收集肇始于20世纪30年代。随着第二次世界大战的爆发，富兰克林·D·罗斯福总统命令美国联邦调查局局长J·埃德加·胡佛调查外国的和外国支持的颠覆活动，例如，由共产党人、纳粹分子和日本人支持的活动。胡佛便把对可能的间谍行为、蓄意破坏行为或者颠覆行为的调查职责加给实地办公室。第二次世界大战后，国外情报职责分派给了新成立的中央情报局。胡佛守护着联邦调查局的国内情报调查职责，以防被对手抢走。胡佛认为他只应对总统负责。美国联邦调查局的国内情报活动一直在发展壮大。在20世纪60年代，美国联邦调查局得到了美国中央情报局和军事情报处的重要援助。这种援助的法律根据是可疑的。
多年的履行国内情报局调查的职责突然间在20世纪70年代结束了。1972年，在胡佛死后两年，国会和新闻媒体对尼克松政府的“水门丑闻”开展的调查，扩展为由切奇和派克委员会对国外和国内情报的一般性调查。他们揭露了国内的情报活动，其中包括了一个秘密行动计划，该计划针对的是国内组织，从1956～1971年一直在实施，最后甚至针对国内的持异议者。联邦调查局曾经侦查了许许多多的政治人物，特别是胡佛想毁损其名誉的人（尤其是牧师马丁·路德金·Jr先生），并曾经授权非法窃听和监视。这种震惊在公众的民意测验中被登记下来，其中高度赞成美国联邦调查局的美国人的比例从84％降到了37％。美国联邦调查局的国内情报部门被解散了。
1976年，司法部长爱德华·利瓦伊采用国内安全方针来规制美国的情报收集工作，并且偏离了更严格规制的要求。1983年，司法部长威廉·弗兰奇·史密斯修改了利瓦伊的方针，鼓励对潜在的恐怖主义进行更仔细的调查。他也放松了对调查授权的控制原则和期限。当然，他的方针同利瓦伊的相同，考虑到了“恐怖主义”嫌疑的现实性，正如“蓄意颠覆活动”的嫌疑一样，能够导致将个人作为调查的目标，且更多是因为他们的信仰而不是他们的行为。史密斯的方针也考虑到了潜在的恐怖分子经常是极端主义宗教组织成员的现实性，以及对恐怖主义的调查可能跨越独立的国家和教派的界限的现实性。
1986年，国会授权联邦调查局调查发生在境外的针对美国的恐怖主义袭击。3年过后，国会又授权联邦调查局不经所在国允许而在国外实施逮捕行动。同时，由副总统乔治·H·W·布什领导的一个特遣队同意了由中央情报局局长威廉·凯西提出的观点——设立一个反恐中心，在该中心，联邦调查局、中央情报局和其他组织能在针对国际恐怖主义的事务上共同工作。虽然明确它是中央情报局的一个机构，但由美国联邦调查局派官员到该中心工作，并领导帮助抓捕美国被通缉人员接受审判。
联邦调查局的反恐力量在泛美第103次航班事件中展现得最为淋漓尽致，该航班在1988年12月从伦敦飞往纽约途中，在苏格兰的洛克比发生爆炸，造成270人死亡。证据起初指向叙利亚政府，后来指向伊朗。反恐中心保留对此袭击事件肇事者的判断。同时，联邦调查局的专业人员和英国安全机构一起收集和分析了客机的分散的碎片。1991年，在反恐中心的帮助下，他们证实了一个小的碎片是定时炸弹的一部分——对专业人员而言，如同是不可能相同的DNA，这是一个利比亚的装置。连同其他证据，联邦调查局确认该事件是利比亚政府所为。最后，利比亚承认了它的责任。泛美第103次航班成了警惕对恐怖主义行为作草率判断的事例。它也再次表明联邦调查局是如何开展调查，保持非凡的调查能力和取得调查成功的。
第三章 反恐怖主义的发展执法系统内的适应与不适应（2）
联邦调查局的组织和首要任务
1993年，克林顿总统选择了路易斯·J·弗里作为调查局局长，其任期直到2001年6月，弗里认为联邦调查局的工作应该主要由实地办公室来完成。为了强调这个观念，他削减总部职员，分散开展工作。专门负责的人员具有权力、影响和独立性。
路易斯·J·弗里认为恐怖主义是主要的威胁。他增加了法定的国外使馆工作人员的数量，尤其是集中在中东。他也要求工作人员不能等待恐怖主义行为发生后才采取行动。在1993年世贸中心爆炸事件之后，他给国会的第一份预算要求中写道：“只解决这种类型的犯罪是不够的；联邦调查局在恐怖主义行为发生之前就挫败它同样是非常重要的。”在总部内，他设立了一个反恐处协助美国中央情报局的反恐中心工作，并安排高级反恐官员在美国联邦调查局和美国中央情报局之间交流。他强调了法定使馆人员同中央情报局的国外站点之间应有更多的联系。
但是，路易斯·J·弗里的努力并没有给反恐怖主义争取到可观的资源。联邦调查局、司法部和管理与预算办公室的官员认为，联邦调查局的领导层并不愿意将资金从诸如暴力犯罪和取缔毒品等其他领域转移到反恐行动中；其他的联邦调查局官员谴责国会和管理与预算办公室缺乏政治意识，不理解联邦调查局的反恐资金需求。除此之外，路易斯·J·弗里并没有强加这个观点给实地办公室。只有个别特别的例外，实地办公室通常并不会将重要的资源用于反恐行动，并且经常因为其他重要任务而重新规划资金。
1998年，美国联邦调查局签署了一个由其副局长罗伯特·“贝尔”·布赖恩特领导的5年战略计划。联邦调查局首次将国家的和经济的安全，包括反恐怖主义，确定为它的首要工作。戴尔·沃森后来成为新成立的反恐处的领导，他认为，在东非爆炸后，情况表明，联邦调查局内部情况不得不发生改变。该计划要求更强有力的情报收集措施，要求全世界的自动系统为情报的收集、分析和传播提供方便。它预期建立一支有经验的且受过训练的由间谍和分析员组成的专业情报骨干队伍。如果该计划被成功地执行，这将是系统反恐的重要一步，远胜过处理一些无关紧要的单个事件的方式，但该计划并没有成功。
第一，该计划并没取得必要的人力资源。尽管在1998年曾指出“国家的和经济的安全”是首要工作，但是，联邦调查局并没有相应地配置人力。虽然在20世纪90年代中期联邦调查局的反恐预算增加了3倍，但是联邦调查局在反恐行动上的支出在1998年和2001年之间保持不变。2000年，从事禁毒工作的人数仍是从事反恐工作的人数的2倍。
第二，为加强联邦调查局的战略分析能力而新成立的部门畏缩不前。得不到充分的资金以及面对来自美国联邦调查局的行动部门的高级管理人员的阻碍，这个新部门本应该认清恐怖主义活动的发展趋势，决定联邦调查局并未掌握的内容，