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宋帝国在不到两年的时间里，便攻灭了匈奴、月氏和东胡这三个强大的游牧民族，平定了边患，不可谓不厉害。
宋帝国不是原来的历史上的汉王朝，匈奴也不是后来的那个统一的匈奴联盟。
子偃早就意识到，战事拖延下去的话，偌大的一个宋帝国极有可能会被拖垮，故而他采用的，乃是以夷制夷的方法，用重金，或者是粮食、布匹、盐巴等对于游牧民族来说十分珍贵的东西，收买接壤于宋帝国的戎狄部落，使之归附，或者是成为宋帝国的附属部落。
在熊子丹担任北方十一个郡的大都督期间，曾经几次出击，攻灭了许多戎狄部落，收为己用，组建了不少的胡人骑兵。
到了出击之时，这些属于戎狄人的雇佣兵打前锋，宋帝国的精锐则是跟在后面，步步推进，宋军这才能以风卷残云之势，平定边患！
不过，边患虽然平定了，但是留给宋帝国的难题却是不少。
譬如说，这么大的化外之地，叛乱不断的化外之地，宋帝国如何治理？
第697章 治理塞外（）
“诸卿，如今匈奴、东胡、月氏等盘踞在帝国周围的游牧民族已经被攻灭，然这片广袤的疆土，如何治理？请商议出一个应对之策！”子偃为此又召开大朝会，请群臣商议此事。
这是宋帝国目前面临的一大难题。
正所谓，打天下难，坐天下更难！这句话用在现如今的宋帝国身上是再合适不过的。
宋帝国的常备军维持在一百万左右，除了朝歌的三十万禁军之外，在帝国较为偏远的地方，诸如九原郡、南海郡、象郡、陇西郡等地，都有着帝国或者八万，或者十万的军队，但似这一百万的军队，其实只是正规军而已。
在地方，宋帝国的衙役、戍卒、守军，这些人的数量不少，也有大概八十万，负责维持地方的治安。
而且，这些年来，宋帝国为了征辟百越、匈奴、东胡和月氏，平定边患，还雇佣了大量的异族兵马。这些人不需要帝国养着，但是在战争结束之后，依旧要给予其一定的赏金，不然这些雇佣兵指不定要闹出什么乱子！
而且这些还部署最主要的，宋帝国现在面临的最棘手的问题，还是如何去管理刚刚打下来的匈奴、东胡、月氏这些原本戎狄部落栖息的地方，这些地方大多是荒原和沙漠，人烟稀少，在宋帝国的臣民看来，这些不毛之地，压根儿就没有占领的价值！
这么说吧，即便子偃任命一些官吏到北方去，只怕那些官吏是要准备一口棺材的。
这时，御史大夫子干站出来说道：“陛下，臣以为应该放弃这些化外之地！诸如匈奴、东胡、丁零、月氏这些戎狄人原本的居住地，塞北之地，莫不是草原和荒漠，这些土地贫瘠，种植不了五谷，只能放牧。帝国的子民以农耕为生，不擅放牧，即便陛下你迁徙黎庶去塞北开垦荒地，只怕一年的守成还不足以养活自己，又何来的赋税上交国家？”
子干一直是坚决反对子偃征辟匈奴的，不是他看不到匈奴、东胡和月氏对于宋帝国的威胁。而是帝国初立，四海升平，这自己家的地盘还没打理好，帝国又开始穷兵黩武，连年征战，这到头来，苦的还不是底层的庶民吗？
一向与子干志同道合的太史令韩凭亦是出列道：“陛下，子干大人所言极是！拿下这些荒僻之地，对于帝国而言毫无裨益。毫无裨益且不说，还有可能让帝国陷入危机中！”
韩凭肃容道：“众所周知，塞外的胡人向来都是桀骜不驯的，如今帝国仗着兵力强盛，征服了塞外的土地，但是这片土地上的胡人未必心服口服！塞外之地何其之广袤也？又无城邑，四面旷野、荒漠，一马平川，这利于胡人来去如风，不受帝国的治理！”
“陛下若是真的想要完全占领塞外之地，据为己有，使其完全成为帝国的版图的一部分。臣以为，只有和之前征辟百越一般，派重兵驻守，再迁徙大量的黔首过去屯边、开垦，修城筑县，然后分配郡县一级的官吏前往塞外，治理塞外。但是这需要多少年的时间？这需要多少的兵力？这需要多少的黔首填充？这需要多少的官吏去管理？帝国现在是否有能力承担得起这些？这些不知道陛下想过没有？”
闻言，子偃随即陷入了沉思，没有说话。
古代中国为何不占领北方草原？
长城绵延万里，大致沿着400毫米等降水量线，这条线同时也是农耕文明和游牧文明的分界线，一边是农夫，一边是牧人。
在游牧文明和农耕文明近两千年的斗争中，虽然这条线随着气候变迁会向南或向北略有移动，但两边的态势不变。
跨过这条线，农民向北，必须成为牧人，牧人向南，也必须成为农夫。随之带来的社会形态和文化也必须适应相应的变化，否则，只能被淘汰。
中国不是没有做过这种尝试，两汉锐意进取，犁庭扫穴，“犯强汉者虽远必诛”，一度“漠北无王庭”。
东汉时，南匈奴更是不得不俯首称臣，为世人熟知的昭君出塞，其实一点也不屈辱，正是西汉的伟大胜利，昔日不可一世的敌人要送王子到汉都接受教育。
匈奴授首凡数百年，同化不惟不长，等到了晋代，内附的匈奴几乎全变成农夫，而他们的首领已经以刘氏为姓，“习《毛诗》、《京氏易》、《马氏尚书》，尤好《春秋左氏传》、《孙吴兵法》，略皆诵之，《史》、《汉》、诸子，无不综览”，甚至反过来讥诮“绛灌无文”。
然而，纵然如此，400毫米等降水量线之外，仍有游牧民族生存，他们叫做匈奴、鲜卑、蒙古等，当王朝稍有大意时，就酿成了五胡乱华的局面。
千古一帝如唐太宗，击破突厥，被称为“天可汗”，不惟是中原皇帝，亦是草原共主，有唐一代，以羁縻府州和藩属的形势对草原各族进行管理，然而一旦中央衰弱，一贯温顺的回纥也会对宗主补刀。
再举一个汉人胡化的例子，北齐高氏，原来是渤海高氏之后，然而因犯法迁居怀朔，不到三代，就已经同化成彻头彻尾的鲜卑人。
究其根本，古人毕竟不能在荒漠上种出粮食。当你想要开口批判别人的时候，一定要知道，这个世界上不是每一个人都具备你所具备的优越条件。
这时，一向对子偃阿谀奉承的邹衍亦是站出来，作揖道：“陛下，臣附议！”
“帝国大一统已经有八年，但是这八年来，帝国仗着兵戈之犀利，军力之鼎盛，南征北战。先是南征百越，接着又攻伐匈奴，直至现在，匈奴、百越、东胡、丁零、月氏这些异族已经被攻灭，这些蛮夷之地已为我宋军占据！”
“但是这连年的征战，帝国着实吃不消。别的不说，光是南征百越之战，持续了三年，帝国前前后后动用的兵力超过七十万，期间所消耗的粮秣，何止三千万石（包括军士、民夫、徭役所吃的）？”
“随后，帝国又在岭南设立南海郡、象郡和桂林郡，留几十万大军驻守在那里。然则岭南之地无法自给自足，还依赖于中原的粮秣之供给！这些陛下可都知道？！”
看来邹衍这个治粟内史当得是挺憋屈的，毕竟作为管理财政的人，邹衍很抠门，每天看着这么多的钱粮，从自己的口袋里流出去，他焉能不痛心疾首？
这时，在一侧的韩凭又道：“陛下，臣不敢苟同陛下欲将塞外之地纳入帝国的版图的想法！岭南三郡，已经让帝国的财政吃紧了，若是再将塞外之地并入帝国，要设立多少的郡县？帝国的官吏都敢去那里上任吗？我大宋国还有那么多的黔首可以迁徙到塞外吗？”
子偃闻言，最终还是眉头一皱道：“朕决意将塞外并入帝国的版图，诸卿切勿再多说了。朕要你们商议的，是如何治理这塞外之地，而不是劝谏朕放弃这些得之不易的地方！”
子偃对于土地的渴望，真是让人摸不着头脑！
子干听到这话，不由得幽幽地叹了口气，说道：“陛下，既然如此，臣只能是建议实行军事占领。”
“军事占领？”
“不错。以帝国当前国力，只能支持军事占领塞外！塞外的胡人都是不服王化，桀骜不驯之人，屡屡作乱，叛乱不断，只有重兵镇压方可！而如果还要继续迁移中原的黔首前往塞外屯边的话，且不说中原空虚，极其容易造成动乱，而且塞外已经沦为马贼的胡人想必是不会允许外来人占据他们的地盘的。”
闻言，子偃微微颔首道：“军事占领不是长久之计，却可暂时解了帝国的燃眉之急。”
忽而，子偃看见作为百官之首的丞相鹖冠子在那里沉思，三缄其口，子偃不由得蹙眉道：“鹖冠子，你认为呢？”
值得一提的是，前丞相苏秦在去年已经逝世，而继任的，正是鹖冠子。
鹖冠子听见皇帝在询问自己，顿时出列道：“陛下，只是在塞外实行军事占领的话，可能不太完善。以帝国目前的国力，无法进一步移民屯边，在塞外设置郡县治理，不过臣以为，咱们可以换一种法子去治理塞外。”
“说说你的看法。”
鹖冠子作揖道：“陛下，塞外的戎狄部落林立，帝国虽然已经征服了这些胡人，但是没有强兵镇压的话，只怕无法行之有效地治理塞外！而如果驻守塞外的军队过多，帝国承担不起，过少，恐怕塞外的胡人作乱，会给帝国带来许多不必要的麻烦！”
“所以，臣以为，应当在塞外设立几个行政机构，军事占领的同时，派出学子和官吏到塞外教化胡人，且让塞外的胡人部落，派出其头领之子嗣到朝歌，学**国先进的文化，化胡为夏，乃同化塞外胡人，做到华夷为一家的地步！只有这样，才能对塞外进行实质化，行之有效的管理，而不仅仅是名义上的占领！”
第698章 都护府（）
“善。”子偃微微颔首，又垂询道，“那么帝国要在塞外设立怎样的行政机构？又该设立几个？又如何真正地对塞外进行治理？”
闻言，鹖冠子低着头道：“陛下，臣适才已经想过了。臣以为，应当按照塞外各部族的生活习俗、族别、语言等划分，塞外有东胡、匈奴、月氏、丁零等几十个游牧民族，大小不一，不过可以大致上分为三大部，即匈奴、东胡和月氏，诸如丁零、娄烦、林胡等不过是人口十几万的部族，可以忽略，并入该部。”
“这么说，丞相是认为应该在塞外设立三个大的行政机构吗？”子偃眯着眼睛道。
“是的。”鹖冠子回答道，“为了对塞外进行有效的管理，只有如此！”
“善。”
公元前290年，在征服了整个塞外之后，为行之有效地治理这片广袤的疆土，子偃采用丞相鹖冠子的提议，对塞外实行了一种全新的军政管理制度。
宋帝国在塞外设立了三个行政机构——都护府！
“都”为全部，“护”为带兵监护，“都护”即为“总监护”之意。
都护的职责是“抚慰诸藩，辑宁外寇”，凡对周边民族之“抚慰、征讨、叙功、罚过事宜”，皆其所统。都护府置都护、副都护、长史、司马等职，掌统诸蕃，又置录事参军事、录事、诸曹参军事、参军事等，有大、上、中之分！
西域都护的官职与中原的“郡”是同一等级，“都护”相当于内地的郡督尉。
不过宋帝国设立的这个都护府，可不同于历史上的汉王朝的西域都护府那样当个摆设而已。
就一个西域都护府来说，在汉武帝时期的张骞通西域后，丝绸之路和西域才真正被西汉王朝所重视。
但由于实力和地域的原因，在近半个多世纪后，即汉宣帝神爵二年（公元前60年），西汉才在西域设立都护府，骑都尉郑吉被任命为第一任西域都护，驻扎地点为乌垒城。
根据《汉书》卷九十六下《西域传下》的记载，“乌垒，户百一十，口千二百，胜兵三百人。城都尉、译长各一人。与都护同治。其南三百三十里至渠犁。”
而根据《汉书·百官公卿表》中的记载，“西域都护加官，宣帝地节二年初置，以骑都尉、谏大夫使护西域三十六国，有副校尉，秩比二千石，丞一人，司马、侯、千人各二人。”
也就是说，西域都护府所掌握的兵力仅仅为300人，而西域都护的官职、地位也仅仅与太守（郡太守是两千石）相当，并不显赫。
从这个意义上说，西域都护府很可能只是西汉派出的带护卫队的使馆机构，谈不上真正对西域有实质性的控制。而其能否发挥作用，很大程度又与西汉的强大与否相关。
如《汉书》卷九十六《西域传上》说的，“神爵二年，乃因使吉并护北道，故号曰都护。……于是徙屯田，田于北胥鞬，披莎车之地，屯田校尉始属都护。
都护督察乌孙、康居诸外国，动静有变以闻。可安辑，安辑之；可击，击之。都护治乌垒城，去阳关二千七百三十八里，与渠犁田官相近，土地肥饶，于西域为中，故都护治焉。”
从这段记载可以看出，横穿戈壁沙漠、距离太远的西域都护府几乎不可能得到本土的后援（事实上也没有发生过），因为后勤没有保障这才必须在当地屯田养活自己。
而其职责，现在很多人都认为是统辖西域诸国之类，其实就实力而言，未免太高看了。
事实上，所谓西域48国也仅仅是一些绿洲城邦的组合，如果只对付其中一两个，3百职业兵士大概也就够了，因为这些绿洲城邦本就是吹弹即破的墙头草，谁强大服谁呗！
据记载，自郑吉为西域都护至西汉末，前后任西域都护者18人，姓名见于史册的有10人，除郑吉外，还有韩宣、甘延寿、李崇等，这些人大概就相当于武装大使级别的人物吧。
而从他们的职责看，更多是维护西方与西域各国的关系（尤其防止他们与北方的匈奴勾结），另外，就是保护丝绸之路的安全，以保障西域各国与西汉的贸易利益。
然而，因为缺乏后援的缘故，西域都护府究竟发挥了多大作用，其实也很难考量。事实上，有些都护非但不能起到安抚西域诸国的作用，反而有被后者所杀的例子。
如汉明帝时期派陈睦当都护时，第二年就因为焉耆、龟兹叛乱而被杀了。而在汉安帝永初元年，西域都护府干脆就被裁撤了。
此后，因为内乱的缘故，中原王朝再无力西顾，西域也不再受中原牵制，西域都护府也就此退出了历史的舞台。
东汉末年天下三分，中原王朝也没有放弃对西域的控制，曹魏仍旧设置了“西域长史府”统辖天山南北。
后来的唐朝也延续了这个传统，设立“安西都护府”，最强盛时除了天山南北，还包括了帕米尔高原（不周山）甚至抵达波斯东部。
唐朝的安西都护府，其军事意义更加重大明显，而当时西域各国基本已经消亡，安西四镇的意义在于抵抗不断东侵的阿拉伯帝国与南方的吐蕃帝国。
然而在与吐蕃的长期战争中，唐朝两次主动放弃安西都护府，也多次被迫落入吐蕃手中，唐德宗之后，安西四镇彻底丧失。
此番宋帝国设立的三大都护府，其实与后来的唐王朝设立的都护府如出一辙，甚至职权更大！
子偃决定在塞外设立安东、西域、北庭三大都护府，派重兵驻守。