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这当然不合〃天道〃。因为〃天道无私〃，岂能〃私分天下〃？因此帝国制必然要取代邦国制，郡县制必然要取代封建制，分权制也必然要被代之以集权制。既然是集权，天道就不能再〃多家代理〃，而只能〃独家代理〃。但帝国的幅员如此辽阔，人口如此众多，如果事无巨细都要皇帝亲自去〃替天行道〃，既不合理，也不可能。合理并且可能的办法是委派官员去代理，就像农场主雇人放羊一样。这就是与〃集权制〃相配套的〃代理制〃，即由皇帝代理天道，官员代理皇权。皇帝是权力的总开关，官员是权力的水龙头，由此构成帝国的心血管。既然是心血管，那就不但要有心脏，还要有动脉、静脉、毛细血管。所以帝国的行政区域和官僚体系，就一定要分出层级来，比如州、郡、县、乡。中央集权，分级管理，这就是〃集权制〃。君权神授，官员代理，这就是〃代理制〃。中央集权（集权制）与官员代理（代理制）并存，这就是帝国制。
帝国的官员在总体上可以分为两大部分，即中枢官员和地方官员。中枢官员中，地位最高也最重要的是宰辅，即通常所谓宰相，以及相当于宰相者。但严格地说，宰辅不是皇权的代理人，而是君王的高级助理。他们的地位、权力和责任往往含糊而多变，有时不过是皇帝的秘书或者管家，有时又几乎可与天子分庭抗礼。因此帝权与相权一直是一对矛盾，并最终导致了朱元璋的罢相。其余中枢官员，又可以分为三大系统，即行政、司法、监察。如六部尚书（部长）、侍郎（副部长）、主事（司长），即为行政系统官员（刑部兼跨司法）；大理寺卿（最高法院院长）、少卿（副院长）是司法系统官员；都御史（监察部长）、副都御史（副部长）和监察御史（处长）是监察系统官员。另外，还有一些服务性和专业性的部门，如钦天监（国家天文台）、鸿胪寺（掌管少数民族事务的机构）、翰林院（国家社会科学院）等。后面这些官员，也都不是代理人。行政、司法、监察三大系统的，则只能说是部分代理。
真正体现了〃官员代理制〃的是地方官员，他们才是代替农场主去牧羊的人，因此有时干脆就叫做〃牧〃（比如袁绍、曹操、刘备、孙权，便都做过〃州牧〃）。地方官的任务主要是：宣布德意，推行礼教，征收赋税，征集兵员，维持秩序，维护治安，并在特殊情况下向臣民提供福利（比如贩灾）。前面两条体现了德治和礼治的精神，事实上敦风化俗也历来就是官员们尤其是地方官的重要任务。后面的几条则是帝国的实际需要，因此往往成为考核官员是庸是能的硬指标。
地方官也分两种。一种是直接亲民、牧民、治民之官，这就是州县。州，是变化最大的地方行政区域称谓。东汉和魏晋南北朝时期，地方行政区域为州、郡、县三级。州领郡，郡领县，州的级别最高。但在明清两代，已不存在专以监县为职守的州。州的地位，在省和府之下。州官和县官一样，也是牧民之官。州县之上，在明清即为府和省。明清的地方行政区域也是三级：省、府、县。省领府，府领县，省的级别最高。府则相当于现在的地级市或地区，其长官（知府）的行政级别为正四品。他的任务，主要是监县。这就是第二类地方官 监临之官。他们的任务不是〃牧民〃，而是〃牧官〃。这也是〃官员代理制〃的一大特点，即不但由官员代理治民之权，而且由官员代理治官之权，可谓全面代理。
这当然是因为帝国实在过于庞大，皇帝不但无法直接牧民，甚至无法直接牧官。因此不但要在中枢设立有关机构（如吏部、都察院），在地方上也要实行分级管理（分级代理）的制度，甚至在省级之上再派官员。比如清代官制，省级地方官是承宣布政使（简称布政使）和提刑按察使（简称按察使）。布政使又称藩台，主管一省的民政和财政；按察使又称桌台，主管一省的司法和监察。布政使和按察使都有自己的衙门和下属职能部门。布政使的衙门叫布政使司（藩司），按察使的衙门叫按察使司（臬司），号称二司（明代则还有都指挥使司，号称三司）。二司是平级单位，平时各行其政，遇到大事则要由二司会议，所以藩司、臬司都相当于省政府。只不过藩司地位略高（从二品），桌司地位略低（正三品）而已。
藩台和臬台之上，是巡抚和总督。巡抚和总督都是中央派驻地方的官员，是〃省之上级地方官〃，也都有中央政府的职衔。总督例兼都察院右都御史衔，巡抚例兼都察院右副都御史衔，是名义上的监察部部长、副部长；同时还要兼领兵部尚书、侍郎衔，是名义上的国防部部长、副部长，因此也有自己的直辖部队。总督的直辖部队叫督标，军官有副将、参将；巡抚的直辖部队叫抚标，军官有参将、游击。总督的辖区，多的有三省，少的一般也有两省（个别一省），巡抚则只管一省。总督〃上马管军，下马管民〃，巡抚则基本上只管民，不管军。但不论权力大小地位高低，巡抚和总督都是代表中央的监省之官。
巡抚和总督监省，省监府，府监县，督抚则由中枢监察之。这样，从中央到地方，从省、府到县，便都在集权控制之下。帝国的官员代理制度，应该是万无一失的了。
然而事实似乎并非如此。
第四章 官员代理 二 如此牧民
在帝国的所有代理人中，县官是最低一级官员（正七品）。县级以下，就没有官了，只有僚或吏（县级以上，则既有官，也有僚或吏）。同样，在帝国的行政区域中，县也是最低一级地方政权。县以下，乡、亭、里、什之类，认真说来只是半官方的地方自治组织，不能算作地方政权或地方政府。所以，地方官也好，地方政府也好，均以县级为最低。然而县和县官却又是最重要的。从秦汉到明清，各级行政区域的设立和称谓迭次变化，唯独县制亘古不变。秦汉时叫县，唐宋元明清时也叫县；秦汉时是最低一级地方政权，唐宋元明清也是。因此，县，是官员代理的起点，也是终端。县以上不过逐级监临，县以下则乡民自治，只有县才是代表中央直接治民之所。这一制度，无妨称之为〃政权建在县上〃。
实际上县官的职掌也相当重要而繁杂。县官掌一县之政令，职在平赋税，听诉讼，兴教化，励风俗，举凡扬善惩恶，养老恤孤，祀神贡士，施教读法，均须亲力亲为，躬亲厥职。朝廷之政令，必赖县官得以贯彻；民众之疾苦，唯有县官知之最深。因此朝廷视其为〃亲民官〃，民众视其为〃父母官〃。对于朝廷来说，吏治的好坏，只要考察县官便知一二；对于民众来说，朝政的好坏，也只能从县官那里去感受。所以朝廷和百姓对县官的期许和要求都很高。一个合格的县官，不但要尽忠尽职，而且要廉洁自律，克己奉公，爱民如子，并成为庶民的道德表率。倘有贪墨读职、为非作歹，则律当严惩不贷。
在这里，县官显然被帝国一厢情愿地设计为忠心耿耿的牧羊人或牧羊犬。他们应该忠于自己的职守而对羊群秋毫无犯，坚守自己的岗位而不怕日晒雨淋。可惜，这些牧羊人或牧羊犬并不都像农场主想象的那样称职，那样听话。称职的县官，历朝历代都有，但不太多。清廉的县官，历朝历代也都有，也不太多。尤其是在王朝末年，这些牧民之官很少有不打羊群主意的。好一点的也许只是像馋猫，坏一点的就简直像饿狼。
这其实也是给逼出来的，原因则有两个方面，即朝廷的重视程度和官员的待遇高低。一般地说，王朝对县官的任命比较重视时，待遇就高，县官的表现也好，比如汉初、唐初；王朝不重视，则待遇也低，表现也差，用人也不当，比如五代。结果是县官好，则王朝和百姓都好；县官差，则王朝和百姓都遭殃。最能说明问题的是明代。《 明史· 循吏传》 说，本朝开国以来，政治清明达百年之久。即便是在英、武两朝的多事之秋，民心也很安定（无土崩之虞），就因为县宫们大体上不错（由吏鲜贪残故也）。但是到了后来，就不好说了。县官们大多把任所当作旅馆（以官守为逆旅），把自己看作客人（以己为过客），对地方的凋敝和民生的困苦置若罔闻，根本就不当回事。为什么会这样？就因为从太祖朱元璋，到仁宗、宣宗，都非常重视县官，凡当鼓励者无不鼓励，并且有一系列的政策作为保障。后来，这些政策和做法废的废（如久任制度），疏的疏（如吏部选法），旷的旷（如赍敕慰劳），上级官员敲诈勒索的事反倒频频发生（举劾惟贿是视），县官们又怎么好得起来呢？
显然，这里说的待遇，既包括经济待遇，更包括政治待遇；而县官状况不佳，又首先是因为品级太低（七品芝麻官），因此往往被人看不起。品级低，经济待遇就低。县官的月薪，在汉代是粟二十斛（约280 公斤），钱二千，在明代则只合人民币1130 元（吴思《 潜规则》 ）。其实历代官俸除两宋以外，都不算高，而以明清两代为尤低。明代一个正二品的六部尚书年薪只有纹银152 两，清代的一品大员也只有180 两。要知道，当时官员的俸禄和我们现在的工资并不是一个概念，明清官员的傣禄是要用来给别人开工资的。比如总督、巡抚，没有下属职能部门，要靠自己出钱聘请〃幕友〃来帮忙。州县虽有政府，有僚属，有吏员，也仍要聘〃师爷〃。师爷和州县，是雇佣关系。他们不是上下级，师爷也不是国家干部。师爷的薪水，当然得州县自己出。这就是一笔相当可观的开销，且不说还要赡养父母，供养妻儿，周济亲友，置办产业，以及各种各样的招待应酬，些微俸禄岂非杯水车薪？
官如此，僚和吏就更可怜。我们知道，帝国的官僚体系是由官、僚、吏三部分人组成的。官，就是各级衙门的正官或长官，比如郡守、县令。僚，则是长官的佐属，比如县丞、县尉、主簿，都是协助长官处理事务的属员。僚属在帝国前期由县官自行征辟，隋起改由中央政府任命，结果从此形同虚设，成为闲职冗员，所司事务均委之以吏。吏，本来也是官员队伍中的一分子，只不过政务官叫官员，事务官叫吏员。所以官吏二字，往往混为一谈。比如〃吏治〃，比如〃封疆大吏〃，其实说的都是官，不是吏。但自隋唐以后，官与吏就不可同日而语了。只有官和僚才算是官（干部），吏则是民（职工）。各级衙门的长官和僚属不论职位高低，都是〃朝廷命官〃，也都有品级，比如知县正七品，县丞正八品，主簿正九品。胥吏却是官府中的〃服役人员〃，其身份与衙役并无区别，只不过其他人或服劳役，或服兵役，他们则提供知识性服务而已。因此胥吏地位极低（常被呼为〃狗吏〃） ，待遇也极低（往往领不到薪水）。吏员的禄食，有的朝代有，有的朝代没有。同一王朝之中，又有的时候有，有的时候没有。即便有，也微不足道。官的俸禄尚且不高，何况乎吏？
比胥吏级别更低的是衙役，比如更夫、捕快、狱卒之类。这些人根本就是〃民〃，最初都是从民众当中征发来无偿服役的。既然是无偿服役，自然并无薪水，只有伙食补贴，叫〃工食银〃，其数亦不过每日二三分，仅供夫妻二人一餐之用。这在帝国，已是〃皇恩浩荡〃。因为其他被征发来无偿服役（比如修城墙）的民众，政府是连一餐饭都不管的。但在这些人，却是生计维艰。因为他们一年到头，都要在衙门里当差。不像其他民众，尚有别的活路。
然而尽管如此，愿意担任县官、胥吏、衙役的仍大有人在。原因就在于这些职务虽然薪资极低，权力却很大，也很威风和排场。前已说过，帝国是典型的权力社会。它的一切都是靠权力来维持，也是靠权力来运作的。因此，为了维护权力的至高无上，帝国从来就不惜成本，不吝代价。这样，一个人，只要拥有了帝国赋予的权力，他就有了高于一般民众的地位，哪怕他在帝国的权力系统中，只不过是一个最不起眼的蕞尔小吏。但由于他在行使权力的时候，代表的不是他个人，而是帝国，就不能不让一般民众胆战心惊。换句话说，胥吏和衙役虽然不是牧羊人，却好歹也是牧羊犬。这就足以让〃羊〃们敬畏。
州官县官的权力就更是大得吓人。作为朝廷派遣至州县的〃牧民之官〃，他集司法、行政和监察之权于一身，在一州一县之内令行禁止，生杀予夺。由于上级部门非有大事不会过问，僚属、胥吏、衙役、百姓又全无监察之权，因此县太爷们完全有可能〃只许州官放火，不许百姓点灯〃，甚至利用手中的权力让治下小民魂飞魄散，家破人亡。也因此，历史上又有〃灭门知县〃和〃破家县令〃的说法。
一方面是权力极大，另一方面是薪资极低，那么，有谁不用手中的权力来换取好处呢？
最常规的做法是收取〃耗羡〃。我们知道，帝国的财政收入，主要靠纳税完粮。运到国库【文】里的，便既【人】有银子，也有【书】粮米。但从【屋】地方到中央，千里运粮，岂能不损耗？碎银子要铸成元宝，损耗也在所难免。然而户部收缴的银粮，却要求足银足米。因此，只能在收银收粮的时候多收一点，叫〃米耗〃和〃火耗〃。米耗，就是多收的粮；火耗，就是多收的钱，统称〃耗羡〃。这是于事有理于法有据的，不能算作违法乱纪。问题是〃耗羡〃的计算方式却很含糊。地方官在计算损耗的时候，当然也不会有多少算多少，而是会再多算一点。这就有了一笔额外收入。这笔额外收入，既不是贪污，也不是受贿，只能说是〃税外收费〃，因此历来就被视为理所当然。
此外还有种种灰色收人，如〃公事〃、〃规礼〃、〃罚赎〃等。公事，就是乡里来县办事时送的红包；规礼，就是逢年过节地方商贾缙绅送的礼金；罚赎，则是赃罚赎罪之银两。这些自然都落入州官、县官腰包，数目也相当可观。比如海瑞在淳安县令任上，一次革去的各种不正当收入，就达六千两之多。这些所谓〃不正当收入〃； 其实还是常规性的，官场上习以为常不被看作腐败的。如果州县贪得无厌，则还会层层加码，以至于〃征收有羡余，又有额外之征；罚赎有加耗，又有法外之罚〃（张萱《 西园闻见录》 卷九七）。这一州一县民众百姓的日子，也就可想而知。
州官县官以权谋私，胥吏衙役也不含糊。他们以权力换取好处的办法和门路并不比长官少。因为长官〃君子动口不动手〃，收租催赋、摊派徭役、管理市场、设置关卡、处理民事、捉拿人犯，便都是胥吏和衙役的事，其中自然大有文章可做，大有油水可捞。最〃廉洁〃的，也会在下乡收粮时白吃白喝，代交诉状时收取茶钱。而且，由于吏员不受官员回避乡里、期满调任的限制，因此为吏者往往世代为吏，以至于〃官无封建而吏有封建〃，胥吏成为横行一方、连官都要让他三分的〃地头蛇〃。对于这样的地头蛇，老百姓除了花钱去〃摆平〃以外，是没有什么别的办法的。
事实上，如果县官只不过收点〃耗羡〃，胥吏和衙役也只要点〃茶钱〃，这一方百姓的头上就要算是〃青天白日〃了。可惜帝国默许的〃税外收费〃并没有谱，州官、县官、胥吏和衙役们又欲壑难填，结果百姓们便只好无休止地接受他们的盘剥。比如依照《 大清会律》 的规定，各�