虽小人亦当惜之、教之；但不能济事，俱属无用，即善人亦当移之、置之。
忠厚老成而略无才具者，可信而不可用；聪明才智而动出范围者，可用而不
可信也。”又云：“诸国各种蛮贼，凭陵江外，忽出忽没，并无定所，肆其
凶残，莫可踪迹，不独劫人烧暴视为泣常；杀兵伤官亦目为故事。而文武专
司，懦者托言羁縻，巧者熟筹利害，纵报知督抚提镇，率皆互相隐讳，以为
妥协。间有建议征剿者，非以为好事即指为喜功，此数百年相沿锢习，即近
十余年来亦不无瞻顾者也。”
又史文靖疏曰：“督抚为特简之大员，信任专而委异重，一切兴利除弊、
整纲肃纪之事，尤当不避嫌怨，不惮勤劳，不博长厚虚声，不踵因循陋习，
事事凛遵训旨，实力奉行。庶几民可以安，吏可以察，政可以举，教可以兴。
贪墨知惩，豪强敛迹，盗风止息，国赋阜盈，文武协和，兵民辑睦，方无忝
节制之重任，方无负简之殊恩。今试问心自揣，果能如此奉行尽善经理咸宜
乎？夫督抚者，群吏之表率也；政治者，斯民之观化也。若大臣身任封疆，
不能使地方日有起色，风俗日见雍熙，其何以膺节钺而无愧乎？故必行之一
年，则有一年之成效，行之数载，又有数载之规模，而悠忽从事，苟且自安，
皆当深戒也。虽才具或有短长，智虑或有深浅，而有志自励者，无不可学习
而至。试观今日督抚，事事悉能仰尊圣训，而又克尽抚绥封疆之职，其吏治
民风实有可观者，非仅行一文、张一示，遂可为遵行不怠也；亦非举一史，
劾一官，遂可为奉旨无欺也。既不然或奉谕旨勉行数事。畏天之威矫饰一时
者，皆不可为臣心已殚，臣力已尽也”。
大凡人臣事群，此心惟知有群，而不知有人，不知有己，斯何以任封疆
之重矣！盖心者身之主，此心既肯许国，自然公忠自矢至诚无欺，不必有意
迎合，而办理之事协于至当不易之理，自能上契圣心矣。愚按当时君明臣良，
民康物阜，致治之隆，非无故也。何西报尚谓我国君臣偏重科甲，用非所长，
因循粉饰，不能虚心讲求吏治也。然历观古今中外各国无不有君子小人，是
在朝廷公黜陟，顺民情，无偏无倚，使贤者在位，能者在职，是非黑白不致
颠倒混淆，庶几源洁流清，共济时艰也夫。
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汰冗
今之度支告绌，库藏空虚，欲减靡费而归撙节，必自汰冗员始。夫内外
各员其所谓枝官备位，闲曹冷署者，屈指数之，实繁有徒。国家设官分职，
原所以治民保国，使各有所职而百事俱举，如事足以一人了之，复何取乎多
人？《书》曰：“官不必备，惟其人。”自捐纳一开而冗员愈众，候补拥挤，
大员调剂维艰，势不得不多列名目，是皆冗员也。国家多一冗员，不持多一
靡廪禄之人，即多一朘民膏之人，甚且多一偾国是之人。夫今之冗员，非犹
古之散佚已也，所谓汰者，非必举高爵厚禄而尽行裁改也，亦使倖位之流，
素餐之辈无所讬足耳。不然徒耗俸糈，无所短长，朝廷安赖此人以累民病国
哉！
冯氏曰：“今冗员不冗于小冗于大，不冗于闲冗于要，不冗于一、二冗
于什百。”请得而备言之：
一漕督以下各官。夫南漕仅三百余万石耳，曩年行漕运之时，所有漕米
经过之地，有郡县，有营汎，有河员，皆可为助，何需乎多人？漕督以少司
马领行台开府，握兵符，控制七行省，岂不巍然大官哉！夷考其职，不知何
所为也。漕督所辖卫弁三百，标兵三千，暖衣饱食，安生无事，矧其大者复
有旗丁一项，而自靡费国帑，需索漕船之外，无余事矣。漕标除盐城、海州
东海二营应酌留镇标外，余皆可裁，岁省廉俸、兵饷、工食约银数十万两。
粮道一官不过岁一临仓，责州县陆规，取盈而去，州县倚为护符，弹压生监、
恫喝平民，以为陋规之酬。所谓公事者，助旗丁勒索州县，助州县鱼肉小民
而已。今河运不可复，漕督、粮道更无所用，此外又有督粮同知、管粮通判、
主簿之类，皆坐食漕规，不与漕务，又验仓收米者亦数十百人，如天庚正供
招商承办，则海运委员均可裁撤，省费尤巨。
一河务。两河岁修五百万，实用不过十之一、二耳，余皆河督以至兵夫
瓜剖而豆分之。河督之驯谨者，常以十之三办工，贪冒者递减其实，非抢险
不使一钱。窃以为不如归并地方，俾专责成。河兵饱食而嬉，办工仍调民夫，
毫无所用。运河既免挑濬，所设闸官，闸夫纵不全撤，亦可裁减大半。
一各关监督。体统与督抚埒，糜费繁多，故视道府管之关征收倍绌。织
造公事更简，所办责成地方官足矣。各口监督税客更少，不如尽裁官差，归
并地方官。兼理各海关道事颇清简，亦可裁撤，而深识中外文字，长于榷算
道府，班为正税务司，与洋人税务司分司其事，既可省费又免漏卮。
一盐务。盐铁置使由来已久，运使固不可省，至盐政领之督抚已定，至
运同、运副、提举、知事等官，或有或无，毫无诗意。大使似州县非州县，
亦出两歧。惟各场辽阔，不可无官，可移主簿，巡拉、驻扎兼理盐事，但存
运同一员，为运使属官，驱策奔走可矣。此盐务中官必宜量裁者也。
一督抚司道。凡与总督同城之巡抚，亦皆可省。考总督，巡抚 自前明，
固事设官，事定则罢，中叶始为定额，国朝因之。督抚或并设，或偏设，并
设者不必治，偏设者不必不治，惟督抚权位相埒，和衷固不乏人，而同城者
议论意见每多不协：同一事也，或此是而彼非；同一人也，或此好而彼恶。
两姑之间难为妇，属吏亦几无所适从。应请将湖北、广东、福建、云南四巡
抚裁并，而各以总督兼之，以一事权。盖大省则督兼抚，小省则抚兼督，岁
可节省廉俸、兵饷，役食银无算。如使各直省以布政司为主，又设按察司掌
刑名，按劾之事，其实刑名不过视成例而已，按劾久无其实，可并之布政。
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各道本布按之副，兵巡、盐粮各分一职，无非赘疣，酌中之法，以之、四府
设一员，所司之事上其成于督抚，至郡县皆以各设一副为限制。此督抚、司
道各员必宜量裁者也。
京官自六卿九列而外，亦有应行裁减者。如东宫不设，安用官属？詹事
府可归并翰林院，以副名实。科道为耳目之官，今设员八十不为不多，然半
皆仗马塞蝉，曾何取乎具臣，不如减额之半，而以内官之科甲、外官之司道
许其言事，殆不啻收八十人之效，未始非拾遗补缺，询事考言之一助也。他
若内务府糜帑更多，必当大减，偏核在二十名外者，部曹五年外不解补缺者，
概令回籍充山长，一以广教化，一以示体恤，事为两得，此京官之必宜量裁
者也。
至于内外武职，王公、将军、都统之外，提督十三人，总兵六十二人，
亦大官太多，又如准部，回部官亦太多，新疆、奉天近日增设督抚，官愈大
则率多养尊处优，恶劳好逸，能糜帑不能杀贼，宜无论大小，皆裁其半，此
内外武职之必宜量裁者也。
儒学一官，大县设教谕，小县设训导足矣，何必正副兼设。府学诸生仍
归诸县，府学教授可裁也。
迩来自厘局一开，所有捐班候补人员，悉举而纳之其中，故刘岘帅甫莅
两江，凡道府以下差委之有名无实者一概裁去，兼差不领薪水，通计每年省
费约三十余万金。今之局务可裁者尚多，以支应、采办、转运、牙厘而论，
皆理财之类，应归藩司所管，今则采办有局，支应有局，转运牙厘又有局。
即云藩司事繁责重，不暇兼顾，然每局派干员一人总理，亦可措置裕如，乃
一局中既有督办，又有会办，以及委员司事，少则数十人，多则数百人。至
于保甲、清讼、巡防，本皋司之专责，郡县相与为治者也，今乃省有局，郡
有局，县有局，甚至有东局、西局之判，南局、北局之分。道府衙门又有春
秋二季例差派查驿站、班馆等事，每次至少十余人，多至二、三十人，所以
然者，非一人之才力不足，必须分任于众人，不过捐员日众，不得不多添差
事、位置、闲员，虽然为闲员计则得矣，其如库款日绌何？要宜力加整顿，
可裁则裁，可并则并，非特可省经费并杜幸进之阶。至于京害，则自枢垣台
谏以外皆为闲散，各部则自掌印主稿以外，徒糜廪禄，堂官则每署四员，而
兼差者尤多，文书则每日数尺，而例案极其繁琐，至于鬻爵竟及监司，而吏
治坏滥极矣。
今请首停捐纳乃政官制，用汉世太守领令长之制，唐代节度兼观察之条。
每道设一巡抚，上通章奏，下领知县，以四五品京堂及藩臬之才望者充之，
其知县开为四品，以给御编检郎员及道府之爱民者授之。巡抚以下增置参议、
参军、判官等员，以道府同道改授；知县以下分设功曹、刑曹、户曹，而亦
以州县进士分补其缺，其余诸吏皆听诸生考充，渐拔曹长行取郎官，其上总
督皆由巡抚兼管，各因都会以为重镇，使臣胥之积弊化为士人、三老之乡官，
各由民众整顿疏通乃可为治。其京官则太常、光禄、鸿胪可统于礼部，大理
可并于刑部，太仆可并于兵部，通政可并于察院，其余额外冗官皆可裁汰。
裁老弱之兵以加饷，汰闲冗之员以加俸，何莫非节用之大端乎哉！夫国家之
蠹中饱而已矣，冗员愈众侵蚀愈多。一盐务计养闲员数百，一厘局计养食客
数千，一漕运河运计养无用之人千万辈，甚至持一荐书，大者可得一、二百
金，小者可得数十金，以一省计之，所费
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刑政
律法
夫西国之法犹能法古人明慎之心，苟能参酌而行之，实可以恤刑狱而致
太平。中国三代以上立法尚宽，所设不过五刑。读 《吕刑》一篇，虽在衰世，
犹有哀矜恻怛之意。自后一坏于暴秦，再坏于炎汉，有罪动至夷三族，武健
严酷之吏相继而起，大失古人清问之意。使不返本寻源，何以服外人之心志
而追盛世之休风耶？
西人每论中国用刑残忍，不若外国宽严有制，故不得不舍中而言外，取
外而酌中。
夫天地生人，原无厚薄也，何以案情讯鞫而酷打成招独见之于中国？夫
三木之下，何求而不得？抑岂各国之人皆纯良而我国之人独凶恶，必须施以
毒刑而后可得其情欤？讼之为字，从言从公，谓言于公庭使众共闻以分曲直
耳。案既未定，何遂用刑？则问时要无打法。善夫，何沃生《律正》之言！
云：“两造之中必有曲直。曲者宜罚，多此一打，是谓滥刑；直者求伸，被
此一打，是谓枉法。使曲者不畏打，而故逞其凶，不挠之状其情有似乎直；
直者畏打，而甘受其屈，战栗之状其情有似乎曲。夫讼所以平民之冤，抑一
有此打，则冤抑愈加；讼所以剖民之是非，一有此打，则是非转昧。故打之
一法，行之以便审官之私图则可；若行之以畏平民之志则决乎不可。”
今夫言由心发者情也，言多遁饰者伪也。问官以忠恕待人，使其人之言
情理可信而无相反之证以起其疑，则谓之直可也；问官以公明断事，使其人
之言情理可疑而无相反之据以征其信，则谓之曲可也。果其有罪，自招者罪
固在；即不自招，其罪仍在。果其无罪，用刑而招，其枉愈甚；用刑而不招，
是谓刑非其罪。此理易明人所同晓。中国则必使犯人自招者，由朝廷不信问
官也。夫不信问官，岂独中国为然？即外国亦然。乃中国不信问官，而问官
于是乎法外施刑，必求犯人之自招以图塞责，而自此冤狱多矣。外国不信问
官，而设陪审秉正人员佐官判案，不容犯人之狡展以抗公评，而于是真情出
矣。且问官之怀私者无论矣，即使其居心有如白水，自问可对青天，而旁人
犹不无可议，以其独断独行不询于众也。况健讼之流涛张为幻，狱成之后虽
问官亦不无自疑，则何如询谋佥同舆情允洽之为愈也。
今宜令各省府县选立秉公人员，或数十人，或数百人，每遇重案，轮班
赴署，少者数人，多者十余人，与审官听讯两造之供词，以及律师之辩驳。
审毕，审官以其案之情节申论明白，令陪员判其是非曲直，陪员可否之人数
多寡以定从建。孟子曰：“左右皆曰贤，未可也；诸大夫皆曰贤，未可也；
国人皆曰贤，然后察之，见贤焉，然后用之。”即西国公举议员之意也。“左
右皆曰可杀，勿听；诸大夫皆曰可杀，勿听；国人皆曰可杀，然后察之，见
可杀焉，然后杀之。”即西国陪员议判之意也。
若夫人非险猥，则公堂对质每多嗫嚅；人若奸顽，则虽三尺当前犹能诡
辩。使无律师以伐伸委曲，则审官每为所愚。中国之问官司审既于律法非所
素娴，而所用之刑名幕支又于律学不轻传授，生死系其只字，枉直视其片词，
稍有依违，则官司之前程难保。若无贿赂，则在讼之受屈必多。则何如明张
其词，按律辩论之为得也？中国亦宜以状师办案，代为冲折，使狱囚之冤情
得以上达。
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至若刑者类夫秋之肃，犹赏者类夫春之温。刑者，治天下之所不能无。
然而中国繁刑严法，未免失之于酷。特以刑莫重乎死，缳首与斩首均死也，
而肢体之全缺判焉，刑莫辱乎挞，挥鞭与施杖均挞也，而受辱之轩轾攸分矣。
故知弼教端在明刑。今欲明刑，须除苛法。试将刑之制约面计之，缳首致死，
系狱苦工，监作官奴，罚锾赎罪，鞭挞示辱，充发出境之数者，足以治轻重
之罪而有余矣，毋或滥也。
至于通商交涉之件，则宜全依西例。今海禁大开，外国之人无处不至，
凡属口岸无不通商，交涉之案无日无之。若仍执中国律例，则中外异法，必
致龃龉，不如改用外国刑律，俾外国人亦归我管辖，一视同仁，无分畛域。
且日本，东瀛一小国耳，参用西律宪法，西人亦归审理，非其明验耶？
又文武官有交涉者，须通晓英文，游历外国而归，方得重用。凡外国人
俱准游历内地。其独重英文，是志在推广商务；其许入内地，则是自信其西
例洞明也。何中国犹远不及日本哉！
往者，中国不肯改用西法，嫌其宽待狱囚耳。乃遇交涉之案，为外国人
则照外国之例而从宽；为华人，反依中国之例而从猛。是华人之生于中国反
不及洋人之来自外邦也。然中外一体，为政无事偏私，但执公平，则无思不
服。是故，以德报怨，圣人不与；伤已徇物，贤哲所讥。况生于其地者又有
土著之利权，非外来者所能搀夺也。
泰西国内都会必由刑部派臬司以司鞫事，中国亦宜于中外通商之地专设
刑司以主中外上控之案。此其人必须深明中外律例，经考超等而多所历练者，
方膺是选。其审案俾以陪员主判，如外国人有久居中国、行事和平者，可与
中